Abrigam os autos o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2023 do INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DO MUNICÍPIO DE TAUBATÉ – IPMT, autarquia, criado pela Lei Municipal n.º 821/1964, sendo atualmente regido pela Lei Complementar Municipal n.º 29/1992, com as alterações introduzidas pelas Leis Complementares Municipais n.ºs 97/2002, 125/2005, 157/2006, 256/2011, 355/2014, 404/2017 e 484/2022.

Em consonância com os artigos 70, caput e 71, II, da Carta Política da República e os artigos 32, caput e 33, II, da Constituição Bandeirante, espelhados no artigo 2.º, III, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, competiu à UR – 07 – Unidade Regional de São José dos Campos proceder à fiscalização operacional, contábil, orçamental, financeira, econômica e patrimonial da Entidade, assim como à análise atuarial do RPPS por ela gerenciado, tendo sido levantadas, na conclusão dos seus trabalhos (eventos 14.93 a 14.95), as seguintes ocorrências:

ITEM A.3 – REMUNERAÇÃO DOS DIRIGENTES, MEMBROS DO CONSELHO E DO COMITÊ DE INVESTIMENTOS:

- Não foi entregue a declaração de bens do Presidente do Instituto no período de 01/01/2023 a 04/12/2023, descumprindo Lei Federal n.º 8.429 de 2 de junho de 2022.

ITEM A.4.3 – COMITÊ DE INVESTIMENTOS:

- Não há legislação municipal a respeito de quem deve assinar as autorizações financeiras e aplicações de recursos (APR).

ITEM B.1.1 – RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA:

- Déficit da execução orçamentária do IPMT no valor de R$ 24.363.021,92, equivalente a 11,21%.

ITEM B.1.2 – RESULTADO FINANCEIRO E ECONÔMICO E SALDO PATRIMONIAL:

- Autarquia com passivo a descoberto, comprometendo sua continuidade e a futura previsão para pagamento de proventos de aposentadoria.

ITEM B.1.3.1 – PARCELAMENTOS:

- Recolhimento com atraso da parcela 18 do Parcelamento 548/2022, gerando a incidência de juros e multa no valor de R$ 18.567,62;

- Recolhimento com atraso da parcela 18 do Parcelamento 549/2022, gerando a incidência de juros e multa no valor de R$ 14.857,26.

ITEM D.5 – ATUÁRIO:

- Déficit Atuarial na ordem de R$ 2.529.582.831,20;

- Ausência de implementação das medidas indicadas no parecer atuarial;

- Não houve a implementação do custeio suplementar proposto pelo Atuário no DRAA;

- Aporte no exercício de 2023 (R$ 9.286.118,38) foi insuficiente, diante do DRAA 2023 (R$ 24.088.996,30).

ITEM D.6.2 – RESULTADO DOS INVESTIMENTOS:

- Redução do montante de valores investidos para cobrir déficit da execução orçamentária.

ITEM D.6.4 – ATINGIMENTO DA META ATUARIAL NOS ÚLTIMOS 5 (CINCO) EXERCÍCIOS:

- A carteira de investimentos do RPPS somente atingiu a meta atuarial estabelecida para os exercícios de 2019 e 2023 e não superou o índice da inflação (IPCA) apenas em 2021.

ITEM D.8 – ATENDIMENTO A LEI ORGÂNCIA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL:

- Inobservância a recomendações desta Corte de Contas[1].

Os detalhes desses apontamentos encontram-se registrados nos correspondentes itens do relatório de fiscalização.

Ante o anotado, mercê dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, a Origem e os Responsáveis foram notificados, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, para que tomassem conhecimento dos autos e apresentassem alegações de interesse, conforme despacho publicado no DOE-TCESP de 06.12.2024 e os Ofícios C.C.A. n.ºs 423/2025 e 425/2025 (eventos 17.1, 24.1, 39.1, 40.1, 43.1 e 43.2).

Em resposta, o Instituto, sob distinta presidência, apresentou, com o auxílio da Procuradoria Jurídica do Município, razões e documentos (eventos 29.1 a 29.3 e 32.1 a 32.6).

Após destacar os aspectos positivos de gestão descritos na peça de controle externo, quanto à ausência de apresentação de declaração de bens por parte de um dirigente, sustentou que tal incumprimento legal não lhe poderia ser assacado, posto que a responsabilidade recairia exclusivamente sobre o agente público omisso.

Em relação à inexistência de legislação municipal que disponha sobre a assinatura das APRs, asseverou que o ordenamento jurídico vigente não exige essa regulamentação por meio de lei local. Ainda, ponderou adotar os parâmetros estabelecidos pela Portaria MTP n.º 1.467/2022, os quais definem claramente os responsáveis pela autorização e operacionalização das aplicações, assegurando-se, assim, a rastreabilidade e a conformidade das operações.

No tocante ao déficit na execução orçamental, afirmou que a causa exclusiva desse desequilíbrio reside na inadimplência da Prefeitura quanto aos repasses das contribuições patronais e dos aportes atuariais, circunstância alheia à sua esfera de responsabilidades. Destacou, ademais, ter atuado diligentemente para obter os parcelamentos necessários à recomposição orçamental.

No que respeita ao passivo a descoberto e à ameaça à continuidade das operações, argumentou que houve melhora nos resultados econômico e patrimonial, graças à performance da carteira de investimentos. Contudo, reiterou que a insuficiência de recursos tem origem na inadimplência do Ente federativo, tendo sido adotadas todas as medidas administrativas e contábeis cabíveis para o saneamento dessa ocorrência.

Relativamente aos atrasos no pagamento das parcelas dos Acordos de Parcelamento n.ºs 548/2022 e 549/2022, esclareceu que os encargos por mora foram integralmente recolhidos aos seus cofres. A par disso, arrazoou que as impontualidades criticadas não decorreram de omissão da Administração Previdenciária, mas de inadimplemento por parte da entidade devedora.

Sobre o déficit atuarial e a ausência de implementação do custeio suplementar sugerido pelo Atuário-2023, expôs que o déficit a equacionar, na verdade, é inferior ao indicado, pois parte dele já se encontra abrangida pelo plano de amortização legalmente instituído. Em adição, ressaltou  ter encaminhado ao Poder Executivo, em tempo oportuno, o estudo atuarial com a proposta de reequacionamento, uma vez que não detém competência para propor o projeto de lei necessário à implementação de um novo custeio suplementar.

No que concerne à redução dos valores investidos para a cobertura do déficit orçamental, relatou que a necessidade de descapitalização já era prevista na Lei Orçamentária Anual de 2022, anterior à reforma previdenciária local. Ainda, alegou que, conquanto o planejamento para 2023 previsse um resultado superavitário e a retomada do crescimento dos recursos em capitalização, tais previsões foram frustradas pela impontualidade da Prefeitura.

Acerca do não atingimento da meta atuarial em três dos cinco últimos exercícios, defendeu que esse desempenho se deveu a fatores de ordem macroeconômica, notadamente aos efeitos econômicos desfavoráveis provocados pela pandemia da Covid-19. Nessa toada, anotou que a política de investimentos seguiu os princípios da diversificação e da legalidade, tendo sido a performance considerada compatível com o contexto adverso.

Por fim, relativamente ao incumprimento de recomendações do Tribunal de Contas, afora a questão já abordada relativa à formalização das APRs, reafirmou remeter anualmente os estudos atuariais ao Poder Executivo, os quais registram expressamente a necessidade de encaminhamento de projeto de lei para amortização do déficit. Assim, justificou que a ausência de iniciativa legislativa nesse sentido não é de competência do RPPS, que não poderia ser penalizado por inércia alheia à sua esfera de atuação.

Nesses termos abreviados, espera a aprovação da matéria.

Pessoalmente notificados, os corresponsáveis pelo presente Balanço Geral compareceram aos autos, ratificando as justificativas apresentadas pela Jurisdicionada, tendo sido encaminhada a declaração de bens reclamada pela Unidade de Instrução (eventos 45.1 a 45.2, 48.1 e 49.1 a 49.3).

Na ausência de apontamento de natureza técnico-contábil ou econômico-financeira cuja complexidade requeresse a intervenção da Assessoria Técnica de Economia, e em respeito à celeridade processual e à efetividade da jurisdição desta Corte de Contas, dispensou-se a oitiva desse órgão consultivo.

Estes autos não foram selecionados para análise específica pelo Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 6/2014, publicado no DOESP de 08.02.2014 (eventos 36.1 e 58.1).

Findada a instrução processual, retornou-se o feito a este Juiz de Contas para ser sentenciado (eventos 59 a 60).

Assim se apresentam os julgamentos das Contas Anuais do IPMT do último lustro:

2022 – TC – 002.457/989/22: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Josué Romero, publicada no DOE-TCESP de 26.09.2024, com trânsito em julgado em 17.10.2024.

2021 – TC – 003.062/989/21: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Márcio Martins de Camargo, publicada no DOE-TCESP de 12.07.2023, com trânsito em julgado em 02.08.2023.

2020 – TC – 004.573/989/20: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, publicada no DOE-TCESP de 12.01.2024, com trânsito em julgado em 16.02.2024.

2019 – TC – 003.062/989/19: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Samy Wurman, publicada no DOE-TCESP de 27.07.2021, com trânsito em julgado em 17.08.2021.

2018 – TC – 002.695/989/18: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos, publicada no DOE-TCESP de 12.08.2020, com trânsito em julgado em 02.09.2020.

Eis o relatório.

Segue-se para a decisão.

Diante do conjunto dos apontamentos consignados pela Auditoria de Controle Externo, cumpre, em sede preliminar, delinear os respectivos âmbitos de atuação do Ente federativo e da Unidade Gestora, no tocante à gestão do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).

Como é sobejamente sabido, a instituição do RPPS constitui prerrogativa da pessoa jurídica territorial, a quem incumbe, nos termos constitucionais e legais, assegurar-lhe a sustentabilidade financeira e atuarial, bem como promover a sua devida regulamentação, conforme as normas gerais de regência. Por seu turno, o organismo — entidade ou fundo de previdência —encarregado de sua gestão exerce, com autonomia administrativa e técnica, as atividades executórias inerentes às atribuições que lhe são cometidas, tais como a arrecadação e aplicação dos recursos, o pagamento de benefícios, a contratação de consultorias financeiras e pareceres atuariais, bem como o encaminhamento de informações e prestações de contas aos órgãos de controle e supervisão, em conformidade com a legislação nacional e as disposições normativas locais.

Nesse especial contexto, e considerados os procedimentos de controle externo adotados por este Tribunal de Contas, impõe-se a necessária cisão entre as esferas de responsabilidade atribuídas a cada instância envolvida no gerenciamento do sistema previdenciário.

Assim, os atos da Administração Direta, representada pela Prefeitura Municipal, enquanto expressão primária do Ente instituidor, devem ser objeto de exame nas Contas do Poder Executivo, sob perspectiva própria e delimitada, centrada, sobretudo, no cumprimento das obrigações previdenciárias e na conformidade normativa, dado que a legislação de regência impõe um elenco de providências cuja adoção se encontra subordinada à reserva legal. Já a análise da atuação da Unidade Gestora deve ocorrer em sede própria, como na espécie, considerando o conjunto de deveres legais e administrativos a ela atribuídos, sob uma perspectiva mais ampla, porquanto abrange não apenas os aspectos previdenciários stricto sensu, mas também o regime jurídico-administrativo imposto à Administração Pública.

Por conseguinte, as irregularidades decorrentes de omissões ou falhas imputáveis à Prefeitura não devem ser atribuídas à entidade previdenciária, salvo demonstração inequívoca de sua participação desidiosa na ocorrência de tais eventos, sob pena de violação do princípio da intranscendência da responsabilidade subjetiva.

Ante essas considerações iniciais, quanto ao mérito, a matéria comporta juízo de regularidade com ressalva.

Em 2023, o IPMT deu regular consecução aos objetivos para os quais fora legalmente criado, no âmbito da administração descentralizada do Município de Taubaté.

Não obstante, a execução orçamental do exercício encerrou-se com um déficit de R$ 24.363.021,92, correspondente a 11,21% da receita arrecadada.

Tal resultado desfavorável não se apresenta como um fenômeno episódico, mas antes como expressão de um quadro reiterado de descompasso orçamental. Nesse sentido, conforme dados extraídos do Audesp, desde 2019 a Entidade vem acumulando sucessivos desequilíbrios, com percentuais significativos de déficit face à receita:

O ponto de maior descompasso deu-se em 2020, em razão da suspensão de repasses contributivos, no contexto das medidas de austeridade de enfrentamento da crise econômico-fiscal deflagrada pela pandemia da Covid-19, embora à margem de autorização legislativa específica, em desalinho, nesse aspecto, com a Lei Complementar Federal n.º 173/2020[2]. No ano seguinte, iniciou-se uma gradual mitigação desse desbalanceamento, que, contudo, foi interrompida no período em exame, com novo incremento do déficit, em razão, preponderantemente, da reiteração no inadimplemento de obrigações previdenciárias pela Prefeitura.

Nesse sentido, segundo os valores originais confessados e informados ao CADPREV – Sistema de Informações dos Regimes Públicos de Previdência Social, verificou-se a insuficiência de recolhimentos relativos às contribuições normais, aos parcelamentos e aos aportes, de R$ 74.441.866,34, R$ 1.932.650,28 e R$ 17.461.935,47, respectivamente. Houve, pois, uma subtração de recursos ao Regime da ordem de expressivos R$ 93.836.452,09, monta suficiente para reverter o déficit orçamental do exercício, caso tais repasses tivessem sido integralmente realizados dentro dos prazos estabelecidos.

Trata-se de incúria da Administração Direta, agravada pela sua omissão na readequação do plano de amortização do déficit atuarial, situação repetida de anos anteriores. No entanto, após as diligências de cobrança administrativas adotas pela Autarquia, a fim de regularizar os débitos previdenciário gestado no período, foram celebrados os Acordos de Parcelamento n.ºs 337/2024, 338/2024 e 347/2024, nos termos da Lei Municipal n.º 5.977/2024.

Dessarte, o desequilíbrio orçamental criticado, bem como as suas consequências deletérias para o RPPS, revela-se circunscrito à esfera de atuação do Ente federativo. Por conseguinte, não por indulgência deste Julgador, mas por estrita observância à correta delimitação das competências e atribuições legais, afasta-se a responsabilização da Fiscalizada.

Segundo observa a Unidade de Instrução, “o Regime Próprio de Previdência tem adotado formalmente as providências cabíveis quanto aos direitos a receber dos órgãos municipais, estando os mesmos devidamente registrados contabilmente”[3]. Contudo, conforme pesquisa, nesta data, da Assessoria deste Gabinete, os ajustes mencionados se encontram recepcionados no CADPREV como “não aceitos”, o que pode indicar eventual desconformidade com a legislação geral aplicável.

Diante disso, determina-se à Origem que adote as providências necessárias para promover a regularização e a devida correção dessa situação, garantindo o cumprimento integral das normas legais vigentes, sob pena de responsabilização pelos eventuais prejuízos decorrentes da manutenção dessa inconformidade.

Quanto à incidência de encargos moratórios por atrasos no adimplemento de obrigações previdenciárias, cuida-se, evidentemente, de falha restrita ao âmbito de ação da entidade devedora.

A despeito da impontualidade do Ente Federativo no cumprimento de suas obrigações previdenciárias, em comparação com o exercício anterior, tendo passado de R$ 197.557.812,79 para R$ 217.349.812,79, as receitas do Regime experimentaram um crescimento à volta de 10% (R$ 19.792.000,00).  

Nesse intervalo, constatou-se um aumento das contribuições dos segurados, que ascenderam de R$ 63.338.019,23 para R$ 81.911.328,84, bem como um expressivo acréscimo nos rendimentos das aplicações financeiras, os quais se elevaram de R$ 15.624.746,77 para R$ 25.754.986,27.

Já a inadimplência pretérita da Prefeitura redundou na expansão das receitas provenientes de parcelamentos de dívidas, as quais avançaram de R$ 5.288.968,47 para R$ 12.277.741,28, confirmando os esforços da Jurisdicionada em formalizar avenças para a regularização dos créditos em atraso. Outrossim, observaram-se a continuidade na realização de compensações previdenciárias com o RGPS e a realização de outras receitas, de caráter eventual, que ocasionaram proveitos financeiros de R$ 1.497.807,17 e R$ 4.457.057,95, respectivamente.

Em certa medida, a elevação da arrecadação do RPPS, impulsionada pelos sobreditos fatores, atenuou os efeitos negativos da inadimplência patronal verificada no período.

Como bem ilustra o relatório de fiscalização, a par do esvaziamento das receitas, a expansão dos custos também contribuiu para desfavorecer o resultado orçamental do exercício. Todavia, é preciso ponderar que a realização de dispêndios no âmbito dos RPPS sujeita-se a uma margem de discricionariedade extremamente restrita, limitada, em essência, ao custeio das despesas administrativas — observados os limites legais — e, em sua maior parte, ao pagamento dos benefícios previdenciários.

Observe-se, a propósito, que os empenhos destinados ao pagamento de aposentadorias e pensões por morte somaram R$ 234.196.884,35, montante correspondente a 96,89% do total das despesas registradas no período (R$ 241.713.340,68). Tais dispêndios, de natureza obrigatória, evidenciam, ademais, uma expansão de aproximadamente 9,80% em relação ao último ciclo orçamental, quando se registraram R$ 213.308.055,25 em encargos da mesma espécie, conforme o Audesp.

Por sua vez, os gastos operacionais perfizeram R$ 4.711.820,71, correspondentes a 1,20% do “somatório da remuneração de contribuição de todos os servidores ativos vinculados ao RPPS de Taubaté, apurado no exercício financeiro anterior”, percentual aquém do estabelecido como limite (2,40%) no artigo 4.º, caput, da Lei Complementar Municipal n.º 484/2022 e consentâneo com os parâmetros gerais estabelecidos pela Portaria MTP n.º 1.467/2022.

Posto que a análise amostral da Unidade de Instrução não revela incorreções nos processos relativos a essas despesas administrativas, subsiste a presunção de inexistência de desvio de finalidade na aplicação dos recursos previdenciários.

A inadimplência recorrente do Ente Federativo compromete gravemente a sustentabilidade do RPPS, fazendo com que este opere, na prática, sob um regime financeiro de repartição simples, ainda que mantenha formalmente um único plano previdenciário estruturado sob o regime de capitalização.

Essa desvirtuação do modelo de financiamento acarreta, como consequência direta, a utilização de receitas correntes e de aportes que deveriam estar vinculados ao equacionamento do déficit atuarial para a cobertura de despesas obrigatórias, o que, não raro, obriga a Entidade a proceder à descapitalização dos seus investimentos, a fim de assegurar a continuidade no pagamento dos benefícios previdenciários — circunstância que não apenas compromete os princípios de equilíbrio financeiro e atuarial que regem os RPPS, como também fragiliza a constituição das reservas indispensáveis à solvência de longo prazo do sistema.

Embora o cenário macroeconômico do exercício tenha sido particularmente favorável aos investimentos — permitindo ao Instituto auferir um rendimento nominal de 15,51% (R$ 29.211.068,11), superando com larga margem a meta atuarial de 9,77% (IPCA + 4,98%) —, tal desempenho não se traduziu no fortalecimento do seu patrimônio, dada a necessidade de realização de desinvestimentos.

Preocupantemente, consoante indica o Audesp, o saldo desses ativos financeiros apresentou uma trajetória marcadamente regressiva ao longo dos últimos anos, denotando o esvaziamento contínuo das reservas acumuladas:

O saldo dos investimentos declinou em mais de R$ 120 milhões desde 2018. Assim, em vez de acumular reservas e reforçar a cobertura previdenciária — como seria desejável em um RPPS classificado como de menor maturidade da massa —, a Autarquia vê-se compelida a desconstituir seu capital para garantir a continuidade dos pagamentos aos quais se encontra legalmente obrigada. Tal cenário impõe o esgotamento gradual da capacidade de geração de excedentes, fragilizando a estrutura financeira do Regime e estreitando a margem de proteção frente a oscilações futuras no equilíbrio atuarial.

Como reflexo desse processo, observou-se, no exercício, uma retração de 11,94% no superávit financeiro transportado de 2022, que se encolheu de R$ 204.013.858,87 para R$ 179.650.836,95.

De diversa sorte, o resultado econômico — ou patrimonial do exercício — saldou-se superavitário em R$ 783.873.830,63, em virtude, primordialmente, da retração das provisões matemáticas previdenciárias - provisões de longo prazo. Em consequência, verificou-se uma redução de 87,34% do saldo patrimonial negativo do período precedente, que declinou de R$ 897.450.465,11 para R$ 113.576.634,48.

A persistência de um passivo a descoberto, em vez de um patrimônio líquido, evidencia a existência de déficit atuarial, bem como a insuficiência do custeio suplementar então vigente para o seu integral equacionamento — cenário que igualmente deriva da má gestão do RPPS por parte da pessoa jurídica territorial instituidora.

Conquanto tal questão não seja objeto de crítica na peça de instrução, cumpre salientar que o espelhamento do cálculo atuarial nos demonstrativos contábeis do IPMT não atende rigorosamente ao disposto no Item 84 das IPC – 14 – Instruções de Procedimentos Contábeis – Procedimentos Contábeis Relativos aos RPPS da Secretaria do Tesouro Nacional, uma vez que o saldo remanescente do plano de amortização apresenta-se em conta redutora das provisões matemáticas, no passivo não circulante, enquanto o correto é a sua demonstração como créditos de amortização de déficit atuarial, no ativo não circulante.

Esse desacerto não desvirtua o saldo patrimonial evidenciado. Entretanto, a bem da transparência e da conformidade técnica, orienta-se à Fiscalizada que adote as providências cabíveis, em consonância com as orientações supracitadas da STN, bem como com o disposto no artigo 26, VI, da Portaria MTP n.º 1.467/2022, de modo a promover as adequações pertinentes.

Com esteio na Portaria MTP n.º 1.467/2022, o IPMT procedeu à reavaliação atuarial de 2024 (data focal: 31.12.2023) do Regime (evento 14.63), cujos resultados, bem como suas variações em comparação com o exercício anterior, encontram-se demonstrados resumidamente no quadro abaixo, elaborado com base nos pertinentes Demonstrativos de Resultados da Avaliação Atuarial (DRAAs), informados ao CADPREV:

No interregno em estudo, os ativos garantidores apresentaram um crescimento de 10,65% (R$ 43.358.052,87), impulsionado, exclusivamente, pelo aumento dos créditos a receber, os quais, embora reconhecidos atuarialmente, não possuem a mesma liquidez dos investimentos. Resultado da inadimplência contumaz da Prefeitura, essa variação positiva não se traduziu em reforço proporcional da capacidade de pagamento do RPPS.

As provisões matemáticas previdenciárias evoluíram 8,77% (R$ 240.318.594,37). Tal movimento decorreu, naturalmente, de fatores alheios à esfera de controle estrito da Fiscalizada, a exemplo da incorporação de novos beneficiários, das alterações no perfil demográfico e da sensibilidade intrínseca do modelo atuarial às premissas adotadas pelo Atuário.

Importa consignar que o Município promoveu a devida compatibilização da sua legislação às disposições imperativas da Emenda Constitucional n.º 103/2019, tendo procedido à reforma do plano de benefícios. Ademais, conforme se depreende dos autos, não foram editadas, no exercício, normas que implicassem alterações nos direitos previdenciários com repercussão financeira ou atuarial para o Regime.

Como consequência das mutabilidades suso expostas, o resultado atuarial deficitário agravou-se em 8,44% (R$ 196.960.541,50), alcançando R$ 2.529.582.831,20. Já a cobertura previdenciária, ou seja, a razão entre os ativos financeiros acumulados e o passivo atuarial apresentou retração de 16% (0,012), o que significa dizer que houve uma perda significativa na capacidade do RPPS em honrar suas obrigações futuras, refletindo maior fragilidade financeira e atuarial.

A agravar esse cenário, a despeito da consideração do valor do Limite de Déficit Atuarial (LDA) (R$ 191.276.288,74) apurado com base na duração do passivo, o saldo remanescente do plano de amortização instituído pela Lei Complementar Municipal n.º 447/2019 (R$ 2.285.299.689,92) não se mostrava suficiente para a conjuração integral do desequilíbrio técnico, resultando num resultado atuarial ajustado deficitário de R$ 53.006.852,54.

Tal conjuntura, reitere-se, reflete, em larguíssima medida, as reiteradas omissões do Ente federativo, que permaneceu inadimplente tanto em relação ao custeio normal quanto ao custeio suplementar. Outrossim, não houve a implementação das propostas de equacionamento formuladas pelo Atuário-2023 (data focal: 31.12.2022), não obstante a Administração Central tenha sido expressamente instada a adotar as medidas recomendadas.

Apesar de a Unidade de Instrução não apontar incorreções nos cálculos atuariais objeto de comparação, cumpre observar que os ativos garantidores considerados abrangem o total de ativos do Instituto, conforme evidenciado pelo seu sistema contábil patrimonial. Esse procedimento revela-se inadequado e pode comprometer a acurácia do resultado atuarial apurado, uma vez que nem todos os ativos contabilizados se vinculam, de forma direta e imediata, à cobertura do plano de benefícios. É o caso, por exemplo, dos investimentos realizados com as sobras da taxa de administração e dos bens do imobilizado, que integram o patrimônio administrativo da Autarquia.

Diante do ineditismo dessa observação — a qual, destaque-se, não foi submetida ao crivo do contraditório e da ampla defesa —, prescreve-se, desta feita, em caráter orientativo, à Origem que observe, nas próximas avaliações atuariais, a necessária vinculação dos ativos considerados como garantidores exclusivamente à cobertura do plano de benefícios previdenciários, em estrita atenção ao disposto no artigo 51, caput e § 1.º, da Portaria MTP n.º 1.467/2022 c.c. o artigo 2.º, IV, do Anexo VI – Aplicação dos Parâmetros para Garantia do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, do mesmo Diploma Legal.

Além disso, ainda que eventuais débitos previdenciários gerados no exercício tenham sido formalmente regularizados, no período superveniente, orienta-se à Jurisdicionada a observância rigorosa dos requisitos fixados no artigo 51, II, da Regulamentação Geral dos RPPS, para que tais valores a receber possam ser legitimamente considerados no cálculo atuarial.

Em face de todo o panorama acima delineado, em relação aos indicadores financeiros e atuarial concernentes a 2023, o Índice de Situação Previdenciária (ISP-RPPS) de 2024[4] atribui as seguintes classificações ao RPPS, conforme os critérios adotados pelo Ministério da Previdência Social:

A razão de suficiência financeira, inferior à unidade, revela que as receitas do Regime não lograram cobrir integralmente as despesas previdenciárias do exercício. Conforme tem sido salientado ao longo desta decisão, essa e as demais deficiências nos indicadores em análise decorrem, sobremaneira, da subtração de receitas ordinárias e suplementares ao IPMT, em virtude da impontualidade habitual do principal ente patronal financiador, cuja inadimplência compromete a estabilidade do fluxo contributivo, fato agravado pelo constante e acentuado crescimento das despesas com aposentadorias e pensões por morte.

Não obstante o objetivo atuarial de rentabilidade tenha sido tecnicamente superado, o resultado da acumulação de recursos mostrou-se negativo. Verificou-se, com efeito, um decréscimo nas aplicações financeiras, revelando a utilização de recursos vinculados ao equacionamento do déficit atuarial para o custeio de benefícios previdenciários correntes. Tal prática constitui desvio de finalidade, contrariando, inclusivamente, o disposto no artigo 55, § 8.º, III, da Portaria MTP n.º 1.467/2022, que estabelece a obrigatoriedade de aplicação dos aportes atuariais no mercado financeiro e de capitais, nos termos regulamentados pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), pelo prazo de, no mínimo, cinco anos.

O baixo índice de cobertura previdenciária indica que as aplicações financeiras e as disponibilidades do RPPS são manifestamente insuficientes face ao passivo atuarial, expondo severa fragilidade patrimonial. Impende, nesse aspecto, anotar que, embora a massa de assistidos tenha sido classificada como de menor maturidade, as provisões matemáticas dos benefícios concedidos representavam 74,23% das obrigações atuariais projetadas, indicando que a maior parte dos compromissos já se encontra materializada em benefícios em manutenção. A par disso, o total de investimentos disponíveis em 31.12.2023 — R$ 186.655.446,24 — não é capaz de custear sequer um único exercício de pagamento de benefícios previdenciários, os quais já ascenderam ao montante de R$ 241.713.340,68.

Embora os créditos a receber possam compor o rol dos ativos garantidores — sobretudo quando formalizados nos termos da legislação vigente — a sua efetividade como instrumento de solvência é consideravelmente limitada, notadamente em regimes previdenciários marcados por inadimplência patronal reiterada, como se verifica no caso concreto.

É, pois, imperioso que o Instituto promova, com a urgência que o caso requer, a elaboração de estudo técnico minucioso voltado ao alcançamento do equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, à luz das alternativas previstas no artigo 55 da Portaria MTP n.º 1.467/2022, com especial atenção à possibilidade de segregação da massa, instrumento que, se tecnicamente viável e juridicamente amparado, poderá conferir maior previsibilidade ao financiamento dos benefícios em manutenção e à constituição de reservas destinadas aos compromissos futuros.

Em paralelo, a Entidade há de manter-se diligente, valendo-se de todos os meios legítimos disponíveis, inclusivamente mediante encaminhamento de ofícios aos órgãos de controle competentes, com o propósito de conjurar a inadimplência do Município e assegurar que este apresente, dentro do prazo legal, proposta legislativa concreta para o equacionamento do déficit atuarial.

Obviamente, qualquer que seja o planejamento financeiro e atuarial adotado, impõe-se a sua compatibilidade com a realidade orçamental, financeira e fiscal da pessoa jurídica territorial instituidora. Nesse sentido, revela-se preocupante a expansão do déficit atuarial integral (DA) do Regime e a relação da sua magnitude com a receita corrente líquida (RCL) do Ente federativo, a qual, conforme indicam o CADPREV e o Audesp, mantém-se em níveis elevados, indicando que, ao longo de muitos anos, uma parcela significativa do orçamento municipal permanecerá comprometida com a sustentabilidade do sistema previdenciário em exame:

A situação, em seu conjunto, suscita imensa preocupação, pois, na eventualidade de “falência” do RPPS, caso o Município não disponha de margem orçamental ou financeira para cumprir os pagamentos devidos aos beneficiários, este não poderá contar com nenhum auxílio, seja da União, seja do Estado, em razão da vedação imposta pelo artigo 167, X, da Constituição Federal, o que poderá resultar em danos sociais de magnitude incalculável.

Dada a gravidade do cenário delineado — notadamente o expressivo déficit atuarial, a inadimplência contumaz do Ente federativo e os riscos que tais circunstâncias impõem à solvência do Regime —, é de rigor o encaminhamento de cópia da presente decisão ao Excelentíssimo Senhor Conselheiro Maxwell Borges de Moura Vieira, relator das Contas Municipais de 2023 da Prefeitura de Taubaté, tratadas no TC - 004.613/989/23, para que tome ciência das irregularidades constatadas e, se assim o reputar pertinente, as considere por ocasião da elaboração do seu voto condutor sobre o respectivo parecer prévio a ser emitido pela Col. Segunda Câmara desta Casa.

Igualmente, é forçosa a remessa de reprodução deste aresto à Douta Procuradoria-Geral de Justiça do Estado, para que tome ciência das reiteradas omissões da pessoa jurídica territorial instituidora, de suas consequências deletérias para o equilíbrio e a solvência do RPPS, bem como do risco fiscal relevante assumido pela municipalidade — com potencial comprometimento das finanças públicas e dos direitos previdenciários dos segurados, facultando-se, no âmbito de sua atribuição constitucional, a análise quanto à pertinência da celebração de eventual Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), com vistas à regularização das obrigações do Ente federativo.

Relativamente aos resultados adversos obtidos no último triênio, as circunstâncias que impuseram esses insucessos não se relacionam com o exercício fiscalizado e já foram objeto de análise nas Contas Anuais dos Dirigentes da Unidade Gestora daqueles períodos, consoante indicado no relatório desta decisão. Sob pena de desalinho com o princípio da anualidade e da segurança jurídica, não cabe a revisitação de questões já analisadas e decididas pelos insignes julgadores que precederam este Conselheiro Substituto-Auditor na apreciação da gestão do Regime.

No que toca exclusivamente ao ano em apreço, segundo os autos: a responsável pela gestão dos recursos e a totalidade dos membros do Comitê de Investimentos detinham a certificação profissional exigida; as operações realizadas foram previamente analisadas pelas instâncias competentes; não se detectou o incumprimento dos limites de enquadramento estabelecidos pela Resolução BC/CMN n.º 4.963/2021; com o auxílio de empresa de consultoria contratada, procedeu-se, com a participação do Conselho de Administração, ao acompanhamento periódico dos resultados obtidos e de conformação do portefólio de investimentos com as normas gerais aplicáveis; e não foram identificadas situações atípicas nos regulamentos e prospectos dos fundos investidos, analisados por amostragem.

Não se pode ignorar, ademais, o impacto profundamente lesivo que a impontualidade da Prefeitura no cumprimento de suas obrigações contributivas e atuariais tem causado à execução da política de investimentos do RPPS. Tal conduta, reiterada ao longo dos últimos exercícios, subtraiu valiosas possibilidades à carteira de ativos, uma vez que impediu a aplicação tempestiva de recursos em condições mais vantajosas, comprometendo a rentabilidade desses ativos financeiros e o crescimento do patrimônio garantidor do plano de benefícios.

Uma vez que observados os critérios de distribuição de competências na gestão dos investimentos e a estrutura organizacional da Autarquia estabelecidos pela Lei Complementar Municipal n.º 29/1992, assim como os parâmetros gerais fixados no artigo 116 da Portaria MTP n.º 1.467/2022, em relação à falta de previsão normativa específica na legislação comunal sobre os responsáveis pelas assinaturas das autorizações de aplicações e resgates, acolhem-se, às inteiras, as razões de interesse colacionadas ao feito.

A declaração de imposto sobre a renda – pessoa física – exercício 2024 – ano calendário 2023 trazida aos autos permite a remissão da ocorrência relativa à omissão desse documento por parte de dirigente corresponsável pelas contas em julgamento (evento 49.2).

De acordo com o CADPREV, desde 10.08.2016, o Município conserva o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) por força de determinação judicial, em virtude de inscrições de irregularidade no seu extrato previdenciário, reveladores do incumprimento de exigências, parâmetros e critérios estabelecidos pela Lei Federal n.º 9.717/1998, bem como pelo conjunto de diplomas infralegais que a regulamenta. Os principais entraves à expedição administrativa desse documento relacionam-se a omissões do próprio ente subnacional que atentam especialmente contra o caráter contributivo e ao equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS.

Urge que o Ente federativo altere a sua conduta, uma vez que, no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.007.271-PE, que resultou na fixação do Tema de Repercussão Geral n.º 968, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a constitucionalidade das sanções previstas na Lei Federal n.º 9.717/1998 e no Decreto Federal n.º 3.778/2001, no caso de negativa da expedição administrativa desse relevante documento pelo Ministério da Previdência Social, circunstância que, no presente caso, poderá acarretar à Municipalidade impedimentos no acesso a recursos do Governo Federal.

Expõem-se, a seguir, os resultados específicos e geral obtidos pelo Município no ISP-RPPS de 2024:

A obtenção da classificação mais baixa, “D”, no Índice de Situação Previdenciária (ISP) indica que o RPPS apresenta altíssimo nível de inconformidade, revelando deficiências significativas em múltiplos aspectos de sua gestão financeira e estrutura atuarial. Tal quadro traduz um grave comprometimento da sustentabilidade do Regime, evidenciando a necessidade premente de ações corretivas e estruturantes que visem não apenas à conformidade normativa, mas, sobretudo, à garantia da solvência e da continuidade dos direitos previdenciários assegurados.

Da mesma forma, a nota “C” lograda no Índice de Efetividade da Gestão Previdenciária Municipal (IEG-Prev/Municipal), que situa o RPPS entre aqueles com baixo nível de adequação, indica a existência de um vasto leque de oportunidades ao aperfeiçoamento da gestão previdenciária.

Ante o exposto e o que mais consta dos autos, nos termos do disposto no artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal c.c. o artigo 4.º, III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n.º 979/2005 e a Resolução TCE-SP n.º 2/2021, JULGA-SE REGULAR COM RESSALVA o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2023 do INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DO MUNICÍPIO DE TAUBATÉ – IPMT, com fundamento no artigo 33, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993.

Nos moldes explicados no corpo desta decisão, DETERMINA-SE à Origem que:

a) Adote as providências necessárias para promover a regularização e a devida correção dos termos de parcelamentos informados ao Ministério da Previdência Social, garantindo o cumprimento integral das normas legais vigentes;

b) Providencie, com a máxima urgência, a elaboração de estudo técnico aprofundado, destinado à consecução do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, com base nas alternativas listadas no artigo 55 da Portaria MTP n.º 1.467/2022, considerando-se, de modo especial, a possibilidade da segregação da massa;

c) Envide todas as medidas administrativas cabíveis e juridicamente admissíveis, com vistas à cobrança dos débitos atribuíveis ao Município perante o Regime, sem prejuízo do envio de ofícios aos órgãos de controle e supervisão competentes, a fim de prevenir ou corrigir eventuais atos de inadimplência, bem como de instar formalmente o Ente federativo a apresentar, dentro do prazo legalmente estabelecido, proposta legislativa concreta e fundamentada para o equacionamento do déficit atuarial, em estrita observância às diretrizes legais e normativas aplicáveis.

Ainda, ORIENTA-SE-LHE que, quando das próximas reavaliações atuariais:

a)  Atente-se para a necessária e inequívoca vinculação dos ativos utilizados como garantidores exclusivamente à cobertura do plano de benefícios previdenciários, em fiel observância ao disposto no artigo 51, caput e § 1.º, da Portaria MTP n.º 1.467/2022 c.c. o artigo 2.º, IV, do Anexo VI – Aplicação dos Parâmetros para Garantia do Equilíbrio Financeiro e Atuarial da mesma Portaria, de modo a assegurar a conformidade técnica e a fidedignidade do demonstrativo atuarial;

b) Observe integralmente as orientações inscritas nas IPC-14 da STN, assim como o disposto no artigo 26, VI, da Portaria MTP n.º 1.467/2022, nomeadamente quanto à evidenciação do cálculo atuarial nos seus demonstrativos contábeis;

c) Zele para que o cálculo atuarial contemple valores a receber do Ente federativo somente quando integralmente adimplidos, na data focal, os requisitos estabelecidos no artigo 51, II, da Portaria MTP n.º 1.467/2022.

QUITAM-SE os responsáveis, Senhores Anderson Carlos Barbosa e José Felício Goussain Murade, com fulcro no artigo 35 da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas.

Presente a necessidade de medidas corretivas urgentes nas esferas administrativa e legislativa do Município, ENCAMINHEM-SE cópias desta sentença à Prefeitura e à Câmara Municipal de Taubaté, para conhecimento e providências pertinentes.

Em razão de graves omissões do Poder Executivo que colocam em risco a viabilidade do RPPS, EXPEÇA-SE, igualmente, reprodução deste aresto à Procuradoria-Geral de Justiça do Estado, para que, no âmbito de suas atribuições e competências, adote as medidas que reputar cabíveis.

FAÇA-SE saber deste julgamento ao Exmo. Conselheiro Maxwell Borges de Moura Vieira, relator das Contas Municipais de 2023 da Prefeitura de Taubaté, para fins de subsídio à instrução e ao julgamento do feito sob sua responsabilidade, notadamente no que concerne aos aspectos relativos à gestão previdenciária a cargo da Administração Direta.

Esta sentença não abrange possíveis atos pendentes de apreciação por esta Corte de Contas, mesmo que se refiram ao exercício em apreço.

Sendo que se trata de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante obrigatório e regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que, certificado o trânsito em julgado, encaminhe, preferencialmente por meio eletrônico, cópias desta sentença, para os devidos fins, aos Excelentíssimos: a) Prefeito e Presidente da Câmara Municipal de Taubaté; b) Procurador-Geral de Justiça do Estado; e c) Conselheiro Relator das Contas Municipais de 2023 da Prefeitura (TC – 004.613/989/23).   

2. Em seguida, ao arquivo.

GCSASW, em 27 de Maio de 2025.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04