GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos das contas anuais de 2023 do Consórcio Público Intermunicipal de Saúde - CIMSA, sua constituição provém de contrato celebrado, após a ratificação do Protocolo de Intenções, por meio de leis dos Municípios consorciados, nos termos dos artigos 3º ao 5º da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005.

A Fiscalização fez consignar ocorrências em relatório circunstanciado, conforme evento 17.21, das quais se destacaram:

A.1.1. ORIGEM E CONSTITUIÇÃO

-Falta de publicação na imprensa oficial do Protocolo de Intenções aprovado 24/02/2022, contrariamente ao disposto no artigo 4º, § 5º, da Lei Federal nº 11.107/2005, não se confirmando medida anunciada pelo Órgão nas contas de 2022;

-Ingresso do Município de Nova Castilho no Consórcio sem subscrição do Protocolo de Intenções pelo Ente, contrariando o art. 3º da Lei 11.107/2005;

A.1.6. CONTROLE INTERNO

-Relatórios de Controle Interno que ainda não demonstram o cumprimento de providências essenciais à plena efetividade do Sistema (recomendadas em Manual desta Corte) bem como o devido apoio a este Tribunal de Contas, em contrariedade ao disposto no artigo 66, V, das Instruções nº 01/2020 (vigentes à época) e no artigo 41, IV, da Resolução nº 001/2023, aprovada pelo Órgão;

B.2.3 DESPESA EXTRAORÇAMENTÁRIA – IRRF

-Recolhimento do Imposto de Renda retido na fonte no exercício integralmente ao Município de Birigui, contrariando o artigo 158, inciso I, da Constituição Federal, assim como deliberação da Secretaria da Receita Federal do Brasil expedida na Solução de Consulta COSIT Nº 259/2017, nisso desatendendo ainda a recomendação deste Tribunal; B.3.2. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

-Déficit 3,47% na execução orçamentária, não totalmente amparado por superávit financeiro do exercício anterior;

B.3.2. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

-Déficit 3,47% na execução orçamentária, não totalmente amparado por superávit financeiro do exercício anterior;

E.1. QUADRO DE PESSOAL

-Não comprovação de que a nova estrutura de empregos estabelecida pela Resolução nº 001/2023 (vigente a partir de 22/12/2023) encontra-se prevista no Protocolo de Intenções do Consórcio, o que contraria o artigo 4º, IX, da Lei Federal nº 11.107/2005 e recomendação expressa desta Corte;

G.1. TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO

-Não disponibilidade e acessibilidade de informações e serviços exigidos pela Lei Federal nº 12.527/2011 (SIC), pela Portaria STN nº 274/2016 (Informações Contábeis) e pela Lei Federal nº 13.460/2017 (Ouvidoria), deixando de se comprovar a efetivação de medidas anunciadas na defesa das contas de 2022 (com decisão transitada em julgado em 08/11/2023);

G.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/ DETERMINAÇÕES DO TCESP

-Desatendimento parcial a recomendações desta e. Corte de Contas, expedidas no julgamento das contas do exercício de 2019.

Determinei a notificação da Origem e dos responsáveis, a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentassem alegações ou justificativas que julgassem pertinentes, conforme evento 20.1.

Em resposta à r. determinação, o órgão juntou, no evento 41, suas justificativas e documentos, alegando, em síntese, o que segue.

A.1.1. ORIGEM E CONSTITUIÇÃO

Defesa:

• O protocolo de intenções não foi publicado em imprensa oficial devido à sua extensão, mas foi disponibilizado no site do Consórcio Intermunicipal de Saúde e registrado em Cartório. Posteriormente, a pendência de publicação foi regularizada, conforme consta no link https://www.consorciocimsa.com.br/portal/diario-oficial/ver/1.
• A inclusão do município de Nova Castilho seguiu os trâmites legais previstos no protocolo de intenções, no estatuto do consórcio e na Lei Federal nº 11.107/2005. Conforme o artigo 2º do protocolo, o ingresso de novos membros exige aprovação do Conselho de Prefeitos, comprovada pela ata da assembleia anexada (ANEXO I).
• O estatuto do consórcio, publicado em imprensa oficial e disponível em seu site, reforça essa exigência no § 2º do artigo 2º. Além disso, a adesão de Nova Castilho foi ratificada por Lei Municipal, conforme documentação anexa.

A.1.6. CONTROLE INTERNO

Defesa:

• O órgão público enfrenta desafios no controle interno devido ao quadro reduzido de servidores, o que resulta na acumulação de funções por parte dos mesmos profissionais. Essa prática, embora necessária para evitar aumento excessivo da folha de pagamento, compromete a segregação adequada de funções, princípio essencial para a gestão eficiente.
• Contudo, reformulações estruturais estão em curso, incluindo ajustes no quadro de pessoal, para resolver essas fragilidades. Em 2023, foi implementada uma medida concreta: a nomeação da servidora Eliana Cristina Pereira Carilho para regularizar a segregação de funções, conforme consta na Portaria anexa (ANEXO II). Além disso, iniciou-se uma nova fase na elaboração de relatórios de controle interno, com processos atualizados documentados no ANEXO III.
• Essas ações visam equilibrar a operacionalidade do órgão com as exigências burocráticas e de compliance, garantindo maior conformidade nas práticas administrativas.

B.2.3 DESPESA EXTRAORÇAMENTÁRIA – IRRF

Defesa:

• A regularização da pendência em questão tornou-se necessária após ser identificada pelo Tribunal de Contas durante a análise das contas de 2022, com o apontamento disponibilizado à origem apenas no início de 2023.
• Diante do questionamento, a origem informa que implementou medidas corretivas a partir de 2024, garantindo o adequado recolhimento do IRRF para cada Município. As irregularidades foram totalmente sanadas, conforme documentos anexados (ANEXO IV), que atestam a regularidade dos procedimentos adotados.

B.3.2. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

Defesa:

• A defesa considera que não há déficit na execução orçamentária. O registro de déficit apontado decorreu exclusivamente do atraso nos repasses pelos municípios de Buritama, Lourdes e Birigui durante o exercício de 2023. Contudo, esses valores foram integralmente regularizados em janeiro de 2024, conforme comprovado pelo documento 08 e demonstrado no subitem B.1.1 do relatório da fiscalização.
• A situação inicial registrada reflete apenas uma questão de calendário, já que, com a complementação feita pelos municípios, constata-se superávit financeiro. Assim, não há irregularidade, uma vez que os recursos foram devidamente repassados, ainda que fora do prazo original.

E.1. QUADRO DE PESSOAL

Defesa:

• A origem entende que a fiscalização não observou a legislação e procedimentos aplicáveis, conforme destacado na defesa. Primeiramente, a Resolução nº 001/2023, aprovada em assembleia geral (comprovação no ANEXO V), fundamenta-se no Protocolo de Intenções (artigo 44 e seguintes) e no Estatuto (artigo 43 e seguintes), que preveem a estrutura administrativa e o quadro de pessoal da entidade.
• A resolução em questão regulamenta essa estrutura de empregos, conforme estabelecido nos documentos citados. A análise dos dispositivos legais mencionados, já disponibilizados, comprova que a estrutura administrativa está legalmente respaldada tanto no Protocolo quanto no Estatuto. A fiscalização, portanto, ignorou essas bases normativas ao questionar a legitimidade da resolução.

G.1. TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO

Defesa:

• Informa que existe um plano para resolver as pendências apontadas.
• Sobre a Portaria STN nº 274/2016, todas as informações exigidas estão disponíveis publicamente no site da instituição, através do link específico de transparência:
  http://cimsa.dyndns.org:8079/transparencia/.
• Quanto à ouvidoria, as diretrizes também foram atendidas, com dados disponíveis em link exclusivo no site, incluindo a carta ao usuário:
  https://www.consorciocimsa.com.br/portal/ouvidoria.
• A única irregularidade anterior — a falta de regulamentação da ouvidoria — foi resolvida com a Resolução nº 04, de 09 de Dezembro de 2024, publicada no Diário Eletrônico e disponível no link:
  https://www.consorciocimsa.com.br/portal/servicos/1032/regulamenta-a-organizacao-funcionamento-e-procedimentos-da-ouvidoria/.

G.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/ DETERMINAÇÕES DO TCESP

Defesa:

• O CIMSA argumenta que a entidade em questão atendeu integralmente às recomendações do Tribunal de Contas, contrariando a conclusão da fiscalização que apontou "desatendimento parcial". Em relação às contas de 2019, destaca-se que houve adequação à Lei Federal nº 11.107/2005 mediante um protocolo de intenções em 2022, mas a fiscalização não especificou quais pontos permaneceram pendentes. Já as contas de 2021 foram plenamente atendidas, conforme relatório (item G.3).
• A partir de 2023, cessou o recolhimento do IRRF à União, cumprindo determinação do Tribunal (item B.2.3 do relatório). Além disso, a estrutura de quadro de pessoal foi ajustada conforme os artigos 3º, 4º e 5º da mesma lei, com bases no protocolo e no estatuto da entidade. O texto questiona a avaliação de cumprimento parcial, defendendo que todas as exigências foram satisfeitas integralmente, sem justificativa clara para a crítica da fiscalização.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

As contas dos últimos exercícios encontram-se na seguinte conformidade:

DECISÃO

Inicialmente, quanto à publicação do Protocolo de Intenções, a Origem informa que esta já foi realizada no site oficial, disponibilizando o respectivo link. Diante disso, o apontamento referente à ausência de publicação na imprensa oficial pode, excepcionalmente, ser relevado.

Quanto ao ingresso do Município de Nova Castilho no Consórcio, por ausência de subscrição direta do Protocolo de Intenções, nos termos do art. 3º da Lei Federal nº 11.107/2005, trata-se de uma desconformidade legal. Contudo, verifica-se que a adesão seguiu o rito previsto no próprio Protocolo e no Estatuto do Consórcio, com aprovação pelo Conselho de Prefeitos, formalização em ata, ratificação por lei municipal e publicação dos atos, configurando cumprimento da legalidade material exigida para a formalização da adesão. Diante do exposto, relevo o apontamento.

No que se refere ao Sistema de Controle Interno, a defesa reconhece limitações estruturais no quadro de pessoal e informa a adoção de medidas corretivas, como a elaboração regular dos relatórios e a designação de responsável específico pela área. Embora tais providências representem avanços, não afastam integralmente as falhas identificadas. Persistem fragilidades que demandam ajustes, especialmente quanto à efetiva implementação das recomendações do Tribunal e à comunicação tempestiva com os responsáveis pela gestão, razão pela qual encaminho a questão ao campo das ressalvas.

Ressalto, ainda, que quanto ao controle interno, pode a entidade cogitar a adoção de medidas tendentes ao aproveitamento dos recursos da Controladoria Geral do Município de Birigui, pois ao Sistema de Controle Interno consta nas contas da Prefeitura Municipal de Birigui (TC-004455.989.24). Não é negativa tal relação nem menospreza a autonomia da entidade, mas, ao contrário, é perfeitamente possível e até mesmo desejável, como forma de economia de estruturas.

Em análise aos autos, verifico que restou comprovada a irregularidade no recolhimento do IRRF ao Município de Birigui no exercício de 2023, conforme apontado pela equipe de auditoria.  Todavia, a defesa apresentada reconhece a falha e anuncia a correção do procedimento a partir de 2024, mediante a apresentação de comprovantes de distribuição proporcional entre os municípios. Diante disso, encaminho o presente apontamento ao campo das ressalvas, considerando a adoção de providências corretivas, sem prejuízo do reconhecimento da irregularidade pretérita.

A respeito do apontamento de déficit de 3,47% na execução orçamentária de 2023, a defesa reconhece o déficit registrado em 2023, mas afirma que ele foi temporário e sanado em 2024. Por sua vez, a equipe de Auditoria, embora aponte o déficit, incluiu evidências que corroboram o repasse posterior.

Contudo, ressalvo que a regularização extraexercício não afasta a inconformidade original, já que as normas orçamentárias exigem a compatibilidade entre despesas e receitas dentro do mesmo exercício, sem previsão expressa de prorrogação para quitação.

Assim sendo, recomendo que o ente adote medidas para assegurar o cumprimento dos repasses dos municípios consorciados dentro do prazo legal, lançando mão de todos os mecanismos de cobrança e acompanhamento disponíveis ao CIMSA, inclusive judiciais, se necessário.

No que diz respeito à nova estrutura de empregos públicos estabelecida pela Resolução nº 001/2023, a defesa sustentou que a Resolução foi aprovada em Assembleia Geral (conforme ANEXO V) e que sua estrutura encontra respaldo no Protocolo de Intenções (artigo 44 e seguintes) e no Estatuto (artigo 43 e seguintes), que preveem a criação do quadro de pessoal. Argumentou-se ainda que a Resolução regulamenta dispositivos genéricos do Protocolo e do Estatuto, não exigindo menção detalhada de cargos nesses instrumentos.

Embora o Protocolo de Intenções mencione a necessidade de estrutura administrativa (artigo 44), seu Anexo 2 contém lista um quantitativo distinto de cargos, não sendo atualizado para refletir a Resolução nº 001/2023. O Estatuto, por sua vez, remete à regulamentação posterior (artigo 43), o que legitima a Resolução como ato complementar. Contudo, a Lei nº 11.107/2005 exige que o Protocolo defina a "estrutura organizacional" (artigo 4º, IX), o que inclui a previsão de cargos. A aprovação pela Assembleia Geral, ainda que válida, não substitui a obrigação de compatibilidade formal com o Protocolo.

Diante disso, os cargos públicos existentes no quadro de pessoal precisam estar previstos no protocolo de intenções e no contrato do consórcio, conforme estabelecido explicitamente pela Lei nº 11.107/2005 (art. 3º, 4º e 5º). A ausência dessa formalização configura irregularidade, já que a lei exige que tais mudanças sejam ratificadas pelos entes municipais envolvidos, por meio de leis específicas.

Art. 3º O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções.

Art. 4º São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam:

[...]

IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (grifo nosso).

Art. 5º O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções.

Concedo que a alteração da estrutura baseada em Resolução da Assembleia representa flexibilidade apta a favorecer a prestação do serviço público, sem descuidar da necessária representatividade, pois a Assembleia Geral ocupa a maior instância no âmbito do consórcio, mas a situação dos autos é uma que apela ao princípio da legalidade. Alterar o protocolo e, com isso, alterar o contrato de consórcio e obter aprovação legislativa de todos os municípios integrantes é grande esforço administrativo, mas o Protocolo de Intenções é expresso quanto ao quadro de pessoal, incluindo as quantidades. Não percebo como inferir que a competência para alteração quantitativa seja deferia à Assembleia, ainda que a fixação dos proventos seja.

Assim, reitero decisão exarada por mim no Balanço do exercício de 2019 (TC-003096.989.19), no sentido de que qualquer alteração na estrutura de pessoal exige a atualização do contrato do consórcio, o que, por sua vez, demanda a aprovação legislativa renovada por parte dos municípios integrantes. 

Acolho parcialmente os argumentos apresentados pela Origem no que tange aos problemas relacionados à transparência do órgão. No entanto, há pontos que necessitam de correção no Portal da Transparência. A título de exemplo, quanto às informações disponibilizadas no e-SIC, que, embora os contatos e o nome do responsável estejam presentes em outra parte do site da Entidade, estão ausentes no Portal da Transparência, conforme demonstrado pela equipe de auditoria por meio de capturas de tela (evento 17.18) e pela verificação ao acessar o site na data desta sentença. Recomendo que a Entidade tome como referência os desacertos apontados pela equipe de Auditoria e aperfeiçoe o seu Portal da Transparência, disponibilizando as informações atualizadas em conformidade com a legislação vigente.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, nos termos do que dispõe a Resolução n° 03/2012 deste Tribunal, JULGO REGULARES, com ressalvas, as contas anuais de 2023 do Consórcio Público Intermunicipal de Saúde - CIMSA, conforme artigo 33, inciso II, da Lei Complementar nº 709/93.

DETERMINO que altere seu protocolo de intenções para efetivar a alteração na estrutura de pessoal, ou, então, para delegar a competência por tal fixação a ato da Assembleia Geral.

Quito o responsável, Sr. Rafael Alves dos Santos – Presidente à época, nos termos do artigo 35 do mesmo diploma legal. Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

a) Certificar o trânsito;

b) Após, ao arquivo.

AMFS-08

EXTRATO DE SENTENÇA

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES, com ressalvas, as contas anuais de 2023 do Consórcio Público Intermunicipal de Saúde - CIMSA, conforme artigo 33, inciso II, da Lei Complementar nº 709/93. DETERMINO que altere seu protocolo de intenções para efetivar a alteração na estrutura de pessoal, ou, então, para delegar a competência por tal fixação a ato da Assembleia Geral. Quito o responsável, Sr. Rafael Alves dos Santos – Presidente à época, nos termos do artigo 35 do mesmo diploma legal. Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-08