TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: LICITAÇÃO E CONTRATO ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE ESCOLAR INTERMUNICIPAL. PREGÃO PRESENCIAL. INSUFICIÊNCIA DE PARÂMETROS NO EDITAL. PARECER JURÍDICO GENÉRICO. AUSÊNCIA DE NOTA DE RESERVA ORÇAMENTÁRIA. EMISSÃO EXTEMPORÂNEA DE NOTAS DE EMPENHO. IMPROPRIEDADES RELEVADAS COM RESSALVAS. COMPETITIVIDADE E ECONOMICIDADE CONSTATADAS. AMPLA PUBLICIDADE. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO E DE IMPUGNAÇÕES AO EDITAL. TERMO ADITIVO CELEBRADO POUCOS DIAS APÓS A CONTRATAÇÃO. DIVISÃO EM DOIS LOTES LICITATÓRIOS. OUTRAS FALHAS FORMAIS. JUSTIFICATIVAS ACOLHIDAS. ESCLARECIMENTOS SUFICIENTES. FALHAS AFASTADAS. REGULARIDADE COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES. ADVERTÊNCIA.

RELATÓRIO

Tratam os autos de contratação realizada entre a Prefeitura Municipal de Pompéia e a empresa Nova Canaã Transporte Rodoviário de Passageiros Ltda - ME., para o transporte intermunicipal de estudantes universitários e cursos técnicos com destino a Marília e Tupã, conforme Termo de Referência do Pregão Presencial nº 47/2023.

Até a presente data, tramitam em conjunto os seguintes processos:

1) TC-020570.989.24-4 (autos principais): Exame do Pregão Presencial nº 47/2023 e Contrato nº 26/2024, assinado em 01/02/2024 (Lote 01 - destino Marília e retorno);

2) TC-021393.989.24-9: Exame do acompanhamento da execução do Contrato nº 26/2024 (Lote 01 - destino Marília e retorno) - Em instrução;

3) TC-021396.989.24-6: Exame do 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 26/2024, de 16/02/2024;

4) TC-004900.989.25-2: Exame do 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 26/2024, de 27/01/2025 - Em instrução;

5) TC-021559.989.24-9: Exame do Contrato nº 27/2024, assinado em 01/02/2024 (Lote 02 - destino Tupã e retorno);

6) TC-021597.989.24-3: Exame do acompanhamento da execução do Contrato nº 27/2024 (Lote 02 - destino Tupã e retorno) - Em instrução;

7) TC-004894.989.25-0: Exame do 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 27/2024, de 17/01/2025 – Em instrução;

Isso posto, passo ao relatório dos autos ora em apreciação:

1) TC-020570.989.24-4 – Processo Principal

O Pregão Presencial nº 47/2023 (evento 1.6), regido pela Lei Federal nº 8.666/93, com critério de julgamento pelo menor preço por quilômetro, foi publicado em 12/12/2023 (evento 1.8).

A licitação foi subdividida em lotes, sendo o Lote 01 para o trajeto Marília e Lote 02 para o trajeto Tupã, conforme Termo de Referência (evento 1.6, fls. 12/13)

A Origem informou a dotação orçamentária a ser utilizada (evento 1.4), bem como os valores estimados, conforme pesquisa de preços junto a outras empresas do ramo (evento 1.3, fl. 9), a saber: i) R$ 3.750.010,00 (Lote 01); e ii) R$ 1.078.770,00 (Lote 02).

Foi elaborado, também, Parecer Jurídico (evento 1.5).

De acordo com a Ata de Sessão Pública, de 28/12/2023, constatou-se a participação de 3 (três) proponentes para o Lote 01 e de 2 (dois) para o Lote 02 (evento 27.3). Após a etapa de lances, a empresa Nova Canaã Transporte Rodoviário de Passageiros Ltda - ME sagrou-se vencedora dos 2 (dois) lotes, com adjudicação do objeto pelos seguintes totais: i) R$ 1.750.540,00 (Lote 01); e ii) R$ 591.360,00 (Lote 02)[1].

Em 30/01/2024, foi homologado o certame pela Sra. Isabel Cristina Escorce, então Prefeita Municipal, com publicação do ato em 09/04/2024 (evento 1.10).

Isso posto, em 01/02/2024, a empresa vencedora celebrou, com a Prefeitura Municipal, o Contrato nº 26/2024 (Lote 01), pelo valor de R$ 1.750.540,00 (R$ 10,90/km rodado) e prazo inicial de 12 (doze) meses, com termo final de vigência em 01/02/2025 (evento 1.12).

A instrução, realizada pela Unidade Regional de Marília (UR-04), elaborou minucioso Relatório (evento 27.11), no qual concluiu pela irregularidade do certame e do contrato em razão dos seguintes apontamentos:

i) Ausência/insuficiência de parâmetros definidos pela Administração para a correta execução do ajuste (Itens 4.1, 15.2 e 29):

- A Administração não definiu aspectos considerados essenciais para a adequada realização do objeto da contratação, notadamente: o tipo de veículo a ser utilizado no transporte; a capacidade específica do veículo em termos de assentos para alunos; e a quantidade exata de alunos a serem transportados em cada rota;

- Essa omissão de informações fundamentais resultou em potencial prejuízo ao princípio da isonomia entre os licitantes, uma vez que as interessadas não dispuseram de dados essenciais para a correta aferição dos custos dos serviços e, consequentemente, para a elaboração de propostas precisas e competitivas, em desacordo com o art. 3º, “caput”, da Lei Federal nº 8.666/93;

- Embora o Edital (evento 1.6, fl. 05 - item 7.1.5, letra "e") tenha exigido declaração de que o vencedor apresentasse veículos “com quantidades de lugares compatíveis com as Rotas”, a auditoria não localizou no Termo de Referência (evento 1.6, fl. 12) qualquer dimensionamento específico para a capacidade de transporte de alunos dos veículos. Tal imprecisão pode ter prejudicado a competitividade do certame, reforçando o desacerto apontado quanto à falta de dados essenciais;

- Quanto ao Contrato nº 26/2024 (Lote 01), reiterou que tanto no edital quanto no ajuste não foram definidos parâmetros claros para a correta execução do contrato, em afronta ao art. 54, §1º, da Lei 8.666/93;

ii) Falha no planejamento quanto à quantidade de alunos a serem transportados (item 4.2):

- Foram solicitadas informações acerca da realização de estudo prévio que fundamentasse a definição da quantidade de alunos a serem transportados (Requisição – evento 27.1, item 05). Em resposta, a Origem limitou-se a declarar que o número de veículos previstos no edital correspondia à quantidade de alunos que frequentavam as aulas ao final de 2023, período em que a licitação foi elaborada;

- Foi apresentada tabela similar à do Termo de Referência - TR, datada de 02/10/2024 (evento 27.2), porém com acréscimo no número de alunos, o que demonstrava que não houve estudo estimativo à época da abertura da licitação;

- A celebração do Termo Aditivo nº 01 ao Contrato nº 26/2024 (Lote 01), datado de 16/02/2024[2], para a inclusão de nova rota e acréscimo de 82 km/dia, corroborava com a falta de planejamento apontado, pois formalizado apenas 15 dias após a data de assinatura do contrato inicial (01 de fevereiro de 2024). O Termo Aditivo solicitou a inclusão de uma nova rota e um acréscimo de 82 km/dia;

iii) Ausência de informações acerca de saldo orçamentário e não emissão da nota de reserva (item 5);

- Embora a dotação orçamentária tenha sido indicada, não houve informação sobre o saldo existente nessa dotação, tampouco a emissão da necessária nota de reserva dos recursos, em desacordo com os arts. 7º, §2º, III, 14 e 38, "caput", da Lei nº 8.666/93 (vigente à época);

iv) Aglutinação do Objeto (item 15.1):

- Todas as linhas/rotas foram aglutinadas em 2 Lotes (Lote 01 – destino Marília e Lote 02 – destino Tupã), em desacordo com os preceitos do art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/93, o que inviabilizou a participação de empresas que não dispunham de todos os veículos necessários ou de interesse em todas as linhas do objeto;

v) Parecer Técnico Jurídico não consignou as irregularidades verificadas na presente análise (item 11);

- A análise do setor jurídico, realizada em atendimento ao art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, não consignou as irregularidades apontadas nos itens anteriores;

vi) Ausência de parâmetros definidos para uma correta aferição do valor de mercado (item 19.1):

- As falhas da Administração em detalhar tecnicamente o objeto da licitação e em apresentar a composição dos custos unitários na fase interna do procedimento prejudicaram a correta aferição do valor de mercado dos serviços;

vii) Possível inexequibilidade do valor proposto (item 19.2):

- O valor final contratado para ambos os lotes apresentava diferença significativa em relação ao valor orçado pela Administração, indicando propostas manifestamente inexequíveis, nos termos do art. 48, II, da Lei nº 8.666/93;

- Considerando que os valores propostos foram muito abaixo do orçado, a Administração deveria ter realizado análises para verificar a exequibilidade dos valores, o que não ocorreu;

- Ou valor orçado estava superdimensionado ou a proposta vencedora era inexequível, o que evidenciava a falha sobre a ausência de parâmetros essenciais do objeto licitado;

viii) Notas de empenho não foram emitidas com data anterior ou igual à do contrato (item 36):

- As Notas de Empenho não foram emitidas com data anterior ou igual à data de assinatura do contrato, de 01/02/2024, uma vez que foram emitidas a a partir de 01/03 a 30/08/2024.

Em face dos apontamentos da unidade técnica, foram proferidos despachos de notificação aos interessados para que apresentassem justificativas de interesse (eventos 32.1 e 56.1). DOE-TCESP de 27/11/2024 e 29/01/2025.

A Ex-Prefeita Municipal, Sra. Isabel Cristina Escorce, por seu Advogado, apresentou justificativas e documentos (evento 78).

Em resumo, aduziu:

Sobre a ausência/insuficiência de parâmetros definidos pela Administração para a correta execução do ajuste:

- que as informações constantes do certame licitatório foram suficientes para que as empresas apresentarem propostas;

- que à fl. 21 do processo licitatório (evento 78.3) foram incluídos os itinerários, horários, quilometragens e quantidade estimada de alunos, foram suficientes para que as empresas interessadas aferissem seus custos e elaborassem propostas;

- que o item 7.1.5 do Edital exigiu que o vencedor apresentasse veículos compatíveis com as rotas e a quantidade de assentos, em boas condições e com até 7 anos de uso;

- que nas cotações realizadas pelo município, juntadas no processo licitatório às fls.10/17 (evento 78.2), constavam todas as informações necessárias para a apresentação dos valores, quais sejam, os itinerários, os períodos, as quilometragens e as quantidades estimadas de alunos;

- que foram observados os dispositivos legais, pois as empresas tiveram acesso ao valor estimado, aos itinerários, aos períodos, às quilometragens e às quantidades estimadas de alunos, não havendo qualquer questionamento ou impugnação ao Edital;

Sobre a falha no planejamento quanto à quantidade de alunos a serem transportados:

- que o certame foi iniciado com base no quantitativo de alunos matriculados em novembro de 2023;

- que a necessidade de acréscimo de rota e quilometragem, via Termo Aditivo, surgiu após a realização do certame e o início das aulas em 2024, em razão das novas matrículas e transferências;

- que não se tratava de falha de planejamento, mas sim de fato superveniente, ressaltando que todos os alunos foram atendidos de forma satisfatória, conforme constatado no processo de acompanhamento da execução contratual TC-21393.989.24-9;

Sobre a ausência de informações acerca do saldo orçamentário e da não emissão da nota de reserva:

- que reconhecia a ausência de informação sobre o saldo orçamentário e a não emissão da nota de reserva, conforme apontado pela Fiscalização;

- que, apesar de o órgão público ter informado a dotação, a falta de detalhamento e reserva formais não causou qualquer prejuízo ao erário ou à empresa contratada, pois todas as despesas foram devidamente quitadas pelo município;

Sobre a falha no Parecer Técnico Jurídico:

- que entendia que eventual omissão não se tratava de irregularidade em si, mas sim de "mera falha formal”, passível de ser relevada com recomendações;

Sobre a aglutinação do objeto:

- que licitar linha a linha seria mais oneroso para o município, pois exigiria das empresas um investimento considerável em veículos mais novos para atender poucas linhas, o que seria repassado no valor do quilômetro;

- que a forma como a licitação foi conduzida demonstrou ter sido mais vantajosa para a Administração, atraindo ampla competitividade e resultando em preços compatíveis com o mercado;

Sobre a ausência de parâmetros definidos para uma correta aferição do valor de mercado:

- que reiterava seu argumento anterior, uma vez que as empresas que participaram da cotação de preços dispunham de todas as informações necessárias (itinerários, períodos, quilometragens e quantidades estimadas de alunos) para aferir seus custos e apresentar propostas, possuindo, assim, parâmetros claros para a fixação dos valores;

Sobre a possível inexequibilidade do valor proposto:

- que após 12 (doze) meses de execução contratual, os serviços estavam sendo prestados com excelente qualidade, conforme atestado no processo de acompanhamento (TC-21393.989.24-9);

- que não houve pedido de reequilíbrio econômico-financeiro ou rescisão contratual;

- que a redução dos valores no pregão não prejudicou a execução dos serviços, reforçando que as empresas tiveram acesso às informações necessárias para suas propostas;

Sobre as notas de empenho com data anterior ou igual a do contrato:

- que tal fato ocorreu pela "impossibilidade material momentânea", contudo a questão já havia sido equacionada ao longo do exercício, sem causar prejuízo ao erário ou à contratada, podendo ser objeto de recomendações;

- que, apesar da ausência de empenho prévio global, os empenhos foram realizados mensalmente de acordo com a prestação do serviço, em consonância com o art. 60, §3º, da Lei nº 4.320/64, que permite o empenho global para despesas sujeitas a parcelamento;

Por fim, sustentou que o certame atingiu sua finalidade ao selecionar a proposta mais vantajosa a preço compatível com o mercado, com ampla publicidade e sem questionamentos, impugnações, inabilitações ou desclassificações, pugnando pelo julgamento de regularidade da matéria.

2) TC-021396.989.24-6 – 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 26/2024

Processo autuado para análise do 1º Termo Aditivo do Contrato nº 26/2024 (Lote 01), assinado em 16/02/2024 (evento 1.2), o qual visou incluir a rota UNIMAR 4, com o aumento de mais 82 km diários, mantido o valor unitário do quilômetro de R$ 10,90.

Na instrução da matéria (evento 19.5), a Unidade Regional de Marília (UR-04) concluiu pela irregularidade do ajuste em razão das seguintes ocorrências:

- Conforme a Cláusula Segunda do Termo Aditivo, houve inclusão de rota e aumento de 82 km/dia, sendo mantido o valor unitário do km rodado em R$ 10,90;

- Não foi apresentado o empenho prévio, vinculando os recursos orçamentários necessários ao pagamento da despesa, em desacordo com o disposto no art. 60 da Lei nº 4.320/64;

- O Termo Aditivo foi assinado apenas 15 (quinze) dias após o contrato original, implicando a inclusão de nova rota e o acréscimo de quilometragem diária (82 km/dia);

- Tal fato indicava deficiência no planejamento inicial das quantidades de linhas necessárias, as quais deveriam ter sido previamente dimensionadas para o adequado atendimento dos alunos e para a correta formalização do pregão;

- Corroborava com esse entendimento a lista de passageiros apresentada para a Rota UNIMAR 4, que contemplava apenas 13 (treze) alunos para um veículo com capacidade para 46 (quarenta e seis) passageiros, não atingindo a quantidade estimada de 41 (quarenta e um) alunos, conforme documentos juntados aos eventos 19.2/19.4;

- A falha no planejamento inicial já havia sido objeto de apontamento na análise da licitação original (item 4.2 da instrução do TC-020570.989.24-4), em desatendimento ao disposto no "caput" e §1º do art. 65 e no art. 8º da Lei nº 8.666/93, o que comprometia a lisura do procedimento licitatório e, por extensão, a regularidade do termo aditivo;

Em face dos apontamentos da unidade técnica, foram proferidos despachos de notificação aos interessados para que apresentassem justificativas de interesse (eventos 23.1 e 47.1). DOE-TCESP de 27/11/2024 e 29/01/2025.

A Ex-Prefeita Municipal, Sra. Isabel Cristina Escorce, por seu Advogado, apresentou justificativas (evento 69.1). Em resumo, aduziu:

Sobre a ausência de empenho prévio:

- que reconhecia a falha referente ao acréscimo de despesa em decorrência de "impossibilidade material momentânea", questão que teria sido equacionada ao longo do exercício;

- que essa ausência não teria causado prejuízo ao erário ou à contratada, visto que os pagamentos foram realizados mensalmente conforme a prestação do serviço, nos termos do art. 60, §3º, da Lei nº 4.320/64, o qual permite o empenho global para despesas sujeitas a parcelamento;

- que o apontamento deveria ser relevado e considerado apenas no campo das recomendações, com base em precedentes desta Corte de Contas;

Sobre os demais apontamentos:

- que, embora a Fiscalização tenha relacionado a questão à suposta falha no planejamento inicial, reiterava suas alegações e esclarecimentos prestados no processo da licitação;

- que o acréscimo de rota e quilometragem ocorreu devido a novas inscrições de alunos após a realização do pregão e o início das aulas;

- que a necessidade superveniente não configurava falha de planejamento, mas sim uma adequação para garantir o transporte de todos os estudantes;

- que todos os alunos foram atendidos de forma satisfatória, conforme atestado no processo de acompanhamento (TC-021393.989.24-9);

3) TC-021559.989.24-9 – Contrato nº 27/2024, de 01/02/2024

Processo autuado para análise do Contrato nº 27/2024, assinado em 01/02/2024 (evento 1.2), atinente à execução de transporte intermunicipal de estudantes universitários e de cursos técnicos com destino a Tupã (Lote 02).

Na instrução da matéria (evento 22.3), a Unidade Regional de Marília (UR-04) concluiu pela irregularidade do ajuste em razão das falhas registradas na análise do procedimento licitatório, tratado no TC-020570.989.24-4.

Ademais, foram anotas folhas na formalização do Contrato nº 27/2024 que geraram ambiguidade contextual, a saber:

- O cabeçalho do preâmbulo indicou o Lote 01 - destino Marília; a Cláusula 1 - Do Objeto, também indicou a rota para a cidade de Marília, enquanto o valor do quilômetro rodado e o valor total do contrato eram referentes ao Lote 02; e

- Os erros de digitação alteraram dados essenciais que comprometem a exigência de clareza e precisão das condições de execução do contrato, nos termos do art. 55 da Lei nº 8.666/93, e podem ser interpretados como falha na eficiência administrativa.

Em face dos apontamentos da unidade técnica, foram proferidos despachos de notificação aos interessados para que apresentassem justificativas de interesse (eventos 27.1 e 51.1). DOE-TCESP de 27/11/2024 e 29/01/2025.

A Ex-Prefeita Municipal, Sra. Isabel Cristina Escorce, por seu Advogado, apresentou justificativas (evento 73.1).

- Sobre as falhas registradas na análise do procedimento licitatório, reiterou as informações e esclarecimentos apresentados nas justificativas apresentadas no processo TC-020570.989.24-4;

- Esclareceu que os desacertos do contrato eram meras falhas formais, decorrentes de um equívoco de "copia e cola" no preâmbulo do contrato, em que {constaram} informações referentes ao Lote 01; e

- Defendeu que, a despeito da falha, a cláusula contratual que especificou a quilometragem e o valor do Lote 02 foi corretamente redigida, não havendo, portanto, prejuízo ao município ou à empresa contratada.

A Empresa Contratada, por seus Advogados, apresentou razões de defesa (eventos 84 do TC-020570.989.24-4, 75 do TC-021396.989.24-6 e 79.1 do TC-021559.989.24-9). Em síntese, aduziu:

- que as informações contidas no Edital e seus anexos foram claras e suficientes para permitir a participação de quaisquer empresas interessadas no certame;

- que, após várias rodadas de lances, ofertou valores que considerou adequados e que estavam sendo adimplidos de forma satisfatória, não sendo, portanto, inexequíveis;

- que possuía uma frota em perfeito estado de conservação, com todos os motoristas devidamente registrados e capacitados para a execução do transporte, com registro na ARTESP, o que atestava sua capacidade para a execução contratual;

- que, caso a licitação tivesse sido realizada por rota individual, os valores por quilômetro rodado teriam sido substancialmente superiores aos contratados;

- que para uma empresa vencer uma ou poucas linhas seria necessário um alto investimento em veículos com no máximo 7 (sete) anos de uso, motoristas registrados e seguros, o que elevaria significativamente o custo repassado ao município;

- que a licitação por 2 (dois) lotes (cidades), como foi realizada, demonstrou ser mais vantajosa para a Administração, gerando competitividade e resultando em valores compatíveis com o mercado;

- que os termos aditivos no transporte escolar eram comuns em muitos municípios no início das aulas, uma vez que há estudantes que desistem ou são transferidos para outras instituições, gerando a necessidade de ajustes contratuais;

- que os apontamentos relacionados à formalização do processo licitatório são de responsabilidade da Prefeitura, porém ressaltou que, em sua análise, não observou falhas na formalização ou execução que pudessem ser atribuídas a uma má contratação ou má execução do serviço pela contratada;

- que executava o transporte com segurança e qualidade total, por um preço de mercado e valor justo;

- que efetuou altos investimentos em veículos (seminovos), contratação e treinamento de pessoal para atender aos contratos;

- que, caso a licitação seja julgada irregular, a possível rescisão dos contratos resultaria em sérios prejuízos para a empresa, devido aos investimentos vultosos realizados para a execução exclusiva deste serviço; e

- que houve ampla publicidade do certame e que não houve questionamentos, impugnações, inabilitações ou desclassificações.

A Prefeitura Municipal de Pompeia apresentou manifestações, conforme petição juntada no evento 96 do TC-020570.989.24-4.

Em resumo, alegou que as falhas identificadas ostentavam natureza formal e não resultaram em prejuízo ao erário ou macularam os princípios da Administração Pública.

Sobre os apontamentos da Fiscalização, reiterou argumentos e esclarecimentos expostos pelas defesas anteriores, notadamente:

- que o Edital e os documentos anexos continham informações suficientes para que os participantes pudessem elaborar suas propostas, contrariando a alegação de ausência de parâmetros pela Administração;

- que a necessidade do termo aditivo não configurava falha de planejamento, mas decorreu de eventos supervenientes, ocorridos após o início do ano letivo e do contrato, considerando que o processo licitatório foi iniciado em novembro de 2023;

- que a licitação em 2 (dois) lotes, apesar do potencial restritivo (teórico), foi a opção mais econômica, visto que promoveu a competitividade e obteve preços de mercado, sendo a licitação por rotas/linhas supostamente mais onerosa para o caso concreto; e

- que o valor contratado não era inexequível, posto que a execução dos serviços ao longo do tempo mostrou-se satisfatória, sem necessidade de reequilíbrio ou rescisão.

Ao final, reafirmou que as falhas apontadas eram de natureza formal, não configurando dolo, má-fé ou vontade de desrespeitar a Lei, devendo ser relevadas e o procedimento julgado regular.

Os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas, que não selecionou os processos para análise específica (eventos 106.1 do TC-020570.989.24-4, 94 do TC-021396.989.24-6 e 99 do TC-021559.989.24-9).

É a síntese individualizada.

DECISÃO.

Em julgamento, a contratação efetivada entre a Prefeitura Municipal de Pompéia e a empresa Nova Canaã Transporte Rodoviário de Passageiros Ltda. – ME, visando ao transporte intermunicipal de estudantes universitários e de cursos técnicos da cidade de Pompéia para Marília e Tupã, decorrente do Pregão Presencial nº 47/2023 e formalizada nos Contratos nº 26/2024 e 27/2024.

A instrução da matéria, conduzida pela Área Técnica, observou as normas procedimentais desta E. Corte de Contas, tendo sido assegurado aos interessados o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Os contratos sob exame têm vigência prevista de 01/02/2024 a 01/02/2025.

Os processos de acompanhamento da execução contratual, autuados sob os números TC-021393.989.24-9 e TC-021597.989.24-3, encontram-se em fase de instrução processual e, portanto, não são alcançados pelos termos da presente decisão.

Do que consta dos autos, verifico que a unidade técnica atestou: i) a ampla divulgação do edital de licitação, com publicação no Diário Oficial do Estado, em jornal de grande circulação, no Diário Oficial da União e no Diário Oficial de Tupã; e ii) a ocorrência de expressiva disputa entre as empresas participantes na sessão do pregão, a qual resultou na redução dos valores inicialmente estimados, o que mitigou potenciais prejuízos; e iii) as informações relativas à licitação e ao contrato foram disponibilizadas no sítio eletrônico e no Portal da Transparência da Prefeitura.

Tudo isso denota observância dos princípios da publicidade, da igualdade e da competitividade.

Pois bem, passo à análise dos apontamentos.

Inicialmente, sobre a ausência ou insuficiência de parâmetros essenciais para a correta execução do objeto e para a aferição do valor de mercado, observo que a falta de detalhamento técnico no Edital e no Termo de Referência quanto ao tipo/capacidade de veículos e à quantidade exata de alunos por rota configura impropriedade na fase de planejamento da licitação.

A defesa alegou que as informações sobre itinerários, horários, quilometragem e estimativa de alunos foram disponibilizadas na tabela juntada no evento 78.3, contudo não comprovou que esse documento estava totalmente disponível aos interessados em participar da licitação, seja no Termo de Referência, seja entre os que acompanharam o Edital.

Por outro lado, a Administração, na pesquisa prévia, teve o cuidado de encaminhar às empresas consultadas as rotas, as estimativas de demanda e a quantidade de alunos por trajeto, como demonstram as requisições juntadas nos eventos 1.3 e 78.2.

Verifico, ainda, que houve efetiva disputa e obtenção de preços significativamente inferiores aos orçados, o que indica que os licitantes, ainda que com as informações então disponíveis, conseguiram garantir a competitividade e a economicidade do certame.

Diante desse cenário, à luz do disposto nos arts. 20 e seguintes da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB[3], acolho as justificativas da defesa e relevo, excepcionalmente, as inconsistências apontadas acima, com ressalvas e recomendações, uma vez que não há nos autos evidências concretas de prejuízo ao erário ou de restrição indevida, visto que não houve qualquer impugnação ao Edital ou recurso interposto.

Em segundo lugar, cabem algumas considerações sobre o Parecer Jurídico.

Os tribunais de contas entendem que pareceres genéricos não cumprem sua função de fundamentar adequadamente a decisão administrativa, podendo ensejar a responsabilização do parecerista, pois o documento deve evidenciar a avaliação integral dos documentos submetidos à análise jurídica.

Sobre o assunto, o TCU possui julgados, a exemplo do Acórdão n.º 1337/2011-Plenário e do Acórdão nº 5.291/2013 – 1ª Câmara, no sentido de que o parecer jurídico proferido em atenção ao disposto no art. 38 da Lei nº 8.666/93 não se trata de ato meramente opinativo, mas serve de fundamento ao posicionamento adotado pela autoridade competente, razão pela qual o parecerista pode ser responsabilizado pelo conteúdo da manifestação.

Este Egrégia Corte de Contas, na mesma linha do TCU, tem decidido que pareceres jurídicos genéricos ou excessivamente sintéticos são irregulares. Sobre o tema, destaco recente julgado proferido no TC-017437.989.23-9, publicado no DOE de 01/03/2024:

“2. A Fiscalização evidenciou, em seu relatório, que a Procuradoria Jurídica deveria redigir sua manifestação com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração naquela análise jurídica, incluídos nesta análise a própria regulamentação que rege a matéria no âmbito da municipalidade.

Em análise ao documento acostado no evento 1.6, verifiquei que assiste razão à fiscalização e, de fato, o parecer juntado é superficial.

É importante destacar que, conforme determina o art. 53, parágrafo primeiro, da Lei nº 14.133/2021, as minutas dos editais de licitação e os contratos administrativos deverão ser analisados pela assessoria jurídica. Vejamos:

‘Art. 53. Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da contratação.

§1º Na elaboração do parecer jurídico, o órgão de assessoramento jurídico da Administração deverá:

I - apreciar o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de prioridade;

II - redigir sua manifestação em linguagem simples e compreensível e de forma clara e objetiva, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica;’

A análise técnica jurídica realizada na fase interna dos processos licitatórios tem como objeto o controle dos atos administrativos e a verificação de sua compatibilidade com os normativos legais, a fim de evitar eventuais vícios durante o certame.

Assim, o parecer jurídico possui o condão de orientar o posicionamento da autoridade competente responsável pelo processo licitatório para obstar contratações que violem o interesse público.

Consoante entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU), os responsáveis pelos pareceres jurídicos proferidos em licitações devem examinar com diligência todos os documentos que compõem o processo de contratação, sendo irregular a emissão de pareceres genéricos, também chamados de proforma ou sintéticos, sem a comprovação da análise adequada das minutas estabelecidas no art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993.

Vejamos o posicionamento exarado pelo TCU:

‘Os pareceres jurídicos exigidos pelo art. 38 da Lei 8.666/1993 integram a motivação dos atos administrativos. Devem apresentar abrangência suficiente para tanto, evidenciando a avaliação integral dos documentos submetidos a exame. É ilegal a adoção de pareceres jurídicos sintéticos, com conteúdo genérico, sem a demonstração da efetiva análise do edital e dos anexos. (Acórdão nº 1944/2014- Plenário. Representação. Relator: Ministro André de Carvalho. Data da Sessão: 23/7/2014)’

Nesse mesmo sentido, colaciono jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT):

‘Licitação. Parecer jurídico. Responsabilização do parecerista.

1) É ilegal a adoção de pareceres jurídicos sintéticos e padronizados, com conteúdo genérico, sem a demonstração da efetiva análise de edital licitatório e dos respectivos anexos, cabendo responsabilização do procurador/advogado parecerista que os assinou, por restar caraterizada culpa por negligência no cumprimento de função essencial, obrigatória e vinculativa, nos termos da Lei 8.666/1993.

2) O pronunciamento jurídico, emitido com base no art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666/93, deve ser fundamentado, ou seja, as minutas de editais de licitação, contratos, convênios e outros ajustes devem ser examinados à luz dos princípios administrativos, do ordenamento normativo vigente e da jurisprudência dos tribunais pátrios. Não basta manifestação jurídica ou simples menção no sentido de que o ato administrativo é ou não compatível com a legislação, sendo necessário que os motivos sejam enunciados e que as razões de fato e de direito que embasaram o entendimento do parecerista sejam expostas. (TOMADA DE CONTAS. Relator: JOÃO BATISTA CAMARGO. Acórdão 56/2018 - 2ª CAMARA. Julgado em 26/9/2018. Publicado no DOC/TCE-MT em 17/10/2018. Processo 116254/2016). (Divulgado no Boletim de Jurisprudência, Ano: 2018, nº 50, set/2018). (grifos meus)’

Assim, ao analisar o Parecer Jurídico emitido pelo Assessor Jurídico, no certame em comento, percebo que, embora o parecerista mencione alguns documentos que constam no processo licitatório, não houve a sua exata identificação nos autos, bem como não consta a comprovação da análise dos itens do edital e de seus anexos.

Dessa forma, entendo que o documento proferido pelo Assessor Jurídico no Pregão Presencial nº 003/2023 é sintético e proforma, emitido apenas para superar o requisito burocrático de sua existência.

Relembro, ademais, que a nova lei torna possível que a autoridade jurídica máxima do município elabore norma em que se torne dispensável a análise jurídica de certos procedimentos licitatórios, tais como em razão do valor, baixa complexidade da contratação, entrega imediata do bem ou utilização de minutas padronizadas de edital e instrumento de contrato (art. 53, §5º). Deve, portanto, a procuradoria aferir quais seriam objetivamente tais condições e elaborar a norma preconizada pela Lei 14133/2021. Mais do que isso, a nova lei não faz do parecer jurídico, peça que deva necessariamente aprovar o procedimento, ao contrário do que existia na Lei 8666/1993.

Logo, determino para que a Procuradoria Municipal de Turiúba, nas licitações futuras, esclareça em quais procedimentos vai se pronunciar, a teor de normativo que venha a editar, mas, naqueles em que de fato atue, o faça com a diligência e o aprofundamento que dela se espera.”

No presente caso, relevo a falha apontada pela Fiscalização, sob ressalvas, em face do ineditismo do apontamento e da inexistência de danos ao erário relacionados ao Parecer Jurídico apresentado.

Os desacertos quanto ao saldo orçamentário para a contratação, à ausência de nota de reserva e à emissão extemporânea das notas de empenho podem, neste momento, ser alçados ao campo das ressalvas e recomendações.

Importa destacar que o empenho prévio, ou concomitante, ao ajuste é ato que visa deduzir da dotação orçamentária o valor da despesa que será executada. Ou seja, trata-se de reserva de recurso suficiente para cobrir a despesa que será efetuada, a fim de garantir à Contratada que o objeto será pago, desde que observadas as cláusulas contratuais.

A redação do art. 60 da Lei Federal nº 4.320/1964 tem por objetivo maior manter o controle da execução orçamentária da Prefeitura. Assim, a prudência que se requer é garantir o cumprimento da obrigação ao se reservar previamente parcela do orçamento correspondente à despesa contratada, ainda que por estimativa, nos termos do art. 60, §2º.

Noutro ponto, acolho os argumentos de defesa de que, apesar de a Administração ter informado a dotação, a falta de detalhamento e reserva formais não ocasionaram qualquer prejuízo ao erário ou à empresa contratada, uma vez que as despesas decorrentes dos contratos estavam sendo devidamente honradas.

Sobre a deficiência no estudo preliminar da quantidade de alunos atendidos e a ocorrência de Termo Aditivo, acolho as justificativas da defesa.

Verifico que a Prefeitura esclareceu que estimou o objeto do certame pela quantidade histórica de novembro de 2023 e que houve necessidade superveniente de ajustes no Contrato nº 26/2024, em razão da flutuação natural no número de alunos no início do ano letivo (novas inscrições e transferências).

Ademais, a execução satisfatória dos serviços, até a presente data, sem reequilíbrio ou rescisão, conforme constatado pela Fiscalização nos autos de acompanhamento, após 12 (doze) meses do início da execução, elide a suposta falha de planejamento inicial neste particular e a questão de eventual inexequibilidade das propostas vencedoras.

Acolho também os argumentos da defesa quanto ao apontamento de aglutinação das linhas/rotas. Neste ponto, parece-me razoável a explicação de que, no caso concreto, o fracionamento por linhas era antieconômico em razão da quantidade de alunos por linha.

Feitas todas as considerações e ressalvas acima, a matéria em apreciação pode ser aprovada, sem embargado de RECOMENDAR à Prefeitura Municipal e aos seus responsáveis que, em atos futuros da mesma espécie:

(i) Aprimorem o planejamento dos procedimentos licitatórios, em especial forneçam todas as informações e elementos necessários para que os interessados na participação do certame possam aferir os custos e apresentar propostas condizentes e exequíveis, a fim de evitar problemas futuros na execução contratual;

(ii) Observem, com rigor, as novas diretrizes da Lei Federal nº 14.133/21 e orientações desta E. Corte de Contas, as quais podem ser consultadas no sítio eletrônico institucional[4];

(iii) Assegurem a prévia e inequívoca comprovação da existência de recursos orçamentários suficientes para fazer frente às despesas contratuais, procedendo à devida reserva orçamentária antes da realização da licitação e à emissão da nota de empenho em data anterior ou, no máximo, concomitante à da assinatura do contrato, em estrito cumprimento ao art. 150 da Lei Federal nº 14.133/21 e ao art. 60 da Lei nº 4.320/64; e

(iv) Adotem maior rigor na elaboração e revisão dos instrumentos contratuais e seus aditivos, a fim de evitar erros materiais, inconsistências na redação e assegurar a clareza e precisão das cláusulas contratuais.

Por fim, ADVIRTO a Origem e os atuais gestores de que a reincidência em quaisquer das falhas relevadas, nesta ocasião, ensejará o julgamento pela irregularidade com a aplicação das sanções pecuniárias cabíveis, nos termos da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES, com ressalvas e recomendações, o Pregão Presencial nº 47/2023, o Contrato nº 26/2024, de 01/02/2024, trajeto Marília e retorno (TC-020570.989.24-4 - autos principais), o 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 26/2024, de 16/02/2024 (TC-021396.989.24-6), o Contrato nº 27/2024, de 01/02/2024, trajeto Tupã e retorno (TC-021559.989.24-9), bem como os atos ordenadores de despesas a eles vinculados.

Determino à Origem que se atente para as ressalvas, as recomendações e a advertência que constam no corpo desta decisão.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES, com ressalvas e recomendações, o Pregão Presencial nº 47/2023, o Contrato nº 26/2024, de 01/02/2024, trajeto Marília e retorno (TC-020570.989.24-4 - autos principais), o 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 26/2024, de 16/02/2024 (TC-021396.989.24-6), o Contrato nº 27/2024, de 01/02/2024, trajeto Tupã e retorno (TC-021559.989.24-9), bem como os atos ordenadores de despesas a eles vinculados. Determino à Origem que se atente para as ressalvas, as recomendações e a advertência que constam no corpo desta decisão. Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas. Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp. Publique-se.