TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

EMENTA: SENTENÇA. TOMADA DE CONTAS DOS GESTORES DE FUNDO DE PREVIDÊNCIA. 2023. FUNDO PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DE PRAIA GRANDE - FPGPREV. REGULAR. RESSALVAS. DETERMINAÇÕES.

RESSALVAS:

- Prestação de serviços de consultoria de investimentos, por curto período no exercício em exame, sem lastro contratual.

- Medidas anunciadas como efetivas para o equacionamento do passivo atuarial que nada mais fazem do que reproduzir previsões cogentes contidas em norma federal.

- Regime de Previdência opera, na prática, sob o regime de repartição simples. Desvio de finalidade de recursos que deveriam ser destinados à capitalização para o pagamento da folha de benefícios. Afronta aos princípios da subsidiariedade dos entes federativos na cobertura das insuficiências financeiras do respectivo RPPS (art. 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/2014) e da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário (art. 40 CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019).

- Conduta leniente do gestor em não adotar medidas visando à recuperação dos recebíveis da entidade previdenciária, na contramão da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial.

- Irregular enquadramento de 38 lotes (terras nuas) como Ativos Garantidores do Plano de Benefícios em desacordo com o disposto nos artigos 55 e 63, caput, §§ 1º e 2º da Superportaria, do Pronunciamento Contábil CPC-28 e art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019.

- Apropriação contábil das provisões matemáticas do exercício pretérito, mesclando-se a recursos financeiros e patrimoniais do ano em exame. Distorção nos resultados econômico e patrimonial.

- Inadequada apropriação contábil das provisões matemáticas, as quais deveriam ser avaliadas pelo método do crédito unitário projetado, conforme a já então vigente NBC-TSP 15/2018, reforçada pelas alterações promovidas na IPC-14(1ª revisão) e PCASP Estendido 2023.

- Plano de amortização vigente insuficiente para a cobertura das necessidades de financiamento do RPPS. Subfinanciamento do Regime Previdenciário local. Postergação da solução do passivo atuarial. Infração ao disposto no artigo 56, inciso I da Superportaria. Mecanismo atualmente adotado compromete o pilar financeiro do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40, CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019).

- Emprego direto e irregular do escalonamento do plano de amortização – à razão de 1/3, 2/3 e 3/3 – previsto na redação originária do artigo 45, inciso I do Anexo VI da Superportaria. Não demonstração da condicionante contida no § único, inciso II do mesmo dispositivo.

DETERMINAÇÕES:

- Adotar as medidas administrativas pertinentes compatíveis com os prazos de expiração dos seus ajustes, a fim de evitar descontinuidades ou a prestação de serviços a descoberto.

- Adoção de medidas pelo gestor no sentido de que a finalização da reavaliação atuarial seja consentânea ao prazo de encerramento dos seus demonstrativos contábeis, providência que ensejará a necessidade da implementação do acompanhamento atuarial (arts. 67 a 70 da Portaria MTP n. 1.467/2022), de maneira a não haver reincidência na mescla irregular de resultados financeiros e patrimoniais de exercícios distintos.

- Observância dos procedimentos atuariais à norma de regência, com a adequada apropriação contábil das provisões matemáticas pelo método PUC, nos termos do item 60 da NBC-TSP 15/2018 c/c itens 50 e 51 do IPC-14 e MCASP e PCASP Estendido 2023.

- Adotar estratégia de amortização do déficit atuarial consentânea com as suas necessidades de financiamento, de maneira a não só garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, como à arrecadação de receitas compatíveis com os seus fluxos de desembolso, dentre elas um plano efetivo de amortização do déficit atuarial.

RELATÓRIO

1.1 Cuidam estes autos das contas apresentadas pelo gestor do Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos de Praia Grande - FPGPREV, de 2023, apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

1.2 Por meio da Lei Complementar Municipal nº 913, o Instituto de Previdência Municipal de Praia Grande – IPMPG, autarquia municipal criada pela Lei Complementar Municipal nº 219, de 30/04/1999, foi transformado em Órgão da Administração Direta, sob a forma de fundo especial contábil, denominado Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos de Praia Grande.

O artigo 109 da LCM nº 913/2022 criou na Secretaria de Finanças a Subsecretaria de Gestão Previdenciária com a finalidade de gerir, administrar e operacionalizar o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS dos servidores de Praia Grande.

O artigo 121 do mencionado dispositivo legal tornou extinta a autarquia municipal, e o § 1º estabeleceu que tal extinção ocorreria após o término do procedimento de transformação, previsto no artigo 108.

1.3 Responsável pela instrução da matéria, a UR-20, elaborou circunstanciado relatório (evento 14), cujas conclusões trouxeram os apontamentos abaixo sintetizados:

1.4 As conclusões da diligente equipe de fiscalização motivaram a notificação à Origem e ao responsável, ofertando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias para que apresentassem as alegações que julgassem oportunas. O despacho foi publicado no DOE de 14/12/2024 (evento 22).

1.5 Compareceu aos autos o FPGPREV, na pessoa do seu dirigente, e apresentou suas justificativas aos apontamentos (evento 34).

Destacou as dificuldades experimentadas no processo de eleição do Conselho de Administração. Lançado o edital, duas candidaturas foram indeferidas e um dos dois únicos candidatos a uma das vagas de servidor do Executivo renunciou. A LC 959/2023 estabeleceu mecanismo subsidiário para o preenchimento das vagas nos Conselhos quando não houver candidatos eleitos suficientes ou habilitados, que visou ser uma solução subsidiária quando o processo de eleição não lograr todas as vagas com candidatos habilitados. A previsão normativa estaria de acordo com o previsto no § 11 do artigo 247 da Portaria MTP n. 1.467/2022. Mesmo quando há indicação pelo Chefe do Executivo, para suprir a vacância, ela recai sobre servidores ativos, efetivos, estáveis e segurados do Fundo, ou dentre inativos, conforme art. 114, § 8º da citada lei.

Discorreu acerca da ordem dos procedimentos desenvolvidos pelos Conselhos Fiscal e de Administração e que a ausência de menção expressa à votação constitui mera questão formal que não compromete a regularidade das contas. Estão sendo realizados ajustes para que as futuras atas do Conselho de Administração registrem de forma mais explícita a deliberação e a votação das demonstrações financeiras aunais.

Sustentou que na Portaria MTP n. 1.467/2022 a exigência de certificação se aplica à maioria dos membros titulares do comitê de investimentos, assim como se aplica à maioria dos membros titulares dos conselhos deliberativo e fiscal. A maioria dos membros do conselho de investimentos, nomeados a partir de 13/01/2023, possui a certificação CP RPPS CGINV I ou CP RPPS CGINV II. Socorreu-se, ainda, da norma de transição aplicável até 31/12/025. O Fundo atende plenamente à previsão normativa, 4 dos seus cinco membros titulares possuem as certificações citadas.

Noticiou que, durante a análise para a prorrogação do contrato firmado com a empresa de consultoria financeira, foi constatada a sua inviabilidade em razão do descumprimento ao limite de valor previsto no art. 24, inciso II da Lei 8.666/1993. Diante deste obstáculo, a Administração resolveu iniciar um novo processo licitatório, que se encontrava em andamento no momento da Fiscalização, demonstrando a boa-fé da Administração em regularizar a situação. A continuidade da prestação de serviços após o término da vigência contratual, sem a formalização de um novo instrumento ou termo aditivo, configuraria um contrato verbal, a qual encontraria amparo na Lei de Licitações e Contratos.

Traçou um panorama desde a aprovação da Lei Complementar Municipal n. 883/2021 –que aprovou o plano de amortização, segundo o estudo atuarial da época – resultando numa situação superavitária de R$ 92.503.654,07. Em 26/12/2023, foi aprovada a LCM n. 974/2023, que alterou o parágrafo único do artigo 51 da Lei Municipal 949/2023, estabelecendo nova metodologia para os aportes anuais destinados ao equacionamento do déficit, com a revisão expressa dos valores, conforme orientações do atuário responsável.

Arrolou como medidas efetivas para o equacionamento do déficit atuarial: a realização de novo estudo atuarial em 2023, com a contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de consultoria atuarial, visando obter informações mais precisas para fundamentar as decisões relativas ao plano de amortização; aprovação da Lei n. 2.196/2023, que regulamentou o parcelamento dos valores devidos, corrigidos mensalmente pelo IPCA, acrescidos de 6% a.a., o que garantiria o cumprimento da meta atuarial; aprovação da LC 974/2023, que estabeleceu uma nova metodologia para os aportes anuais, com mecanismo de revisão periódica dos valores com base nas avaliações atuariais e o acompanhamento permanente da evolução da situação atuarial do RPPS.,

Argumentou que enfrentou adversidades técnicas e operacionais significativas no período fiscalizado que impactaram diretamente na capacidade de cumprimento tempestivo das obrigações de remessa de informações ao sistema AUDESP. Foram situações de força maior ou caso fortuito ou força maior que contribuíram significativamente para os atrasos verificados no envio das informações. Não obstante os atrasos verificados, todas as informações foram efetivamente entregues ao AUDESP, garantindo assim a transparência e o acesso às informações.

Acostou cópia dos seguintes documentos: Teste de Análise das Hipóteses; relatórios sintéticos das folhas de pagamentos dos benefícios; declaração negativa acerca da inexistência de insuficiências financeiras nos pagamentos dos benefícios previdenciários e de que as contribuições inadimplentes referentes aos aportes para a amortização do déficit resultaram no Termo de Parcelamento n. 513/2024; relação dos bens imóveis (terrenos) dados em pagamento e suas reavaliações; certidão no sentido de que os recursos utilizados para o pagamento da folha de benefícios foram exclusivamente provenientes das contribuições normais (parte servidor e patronal); nota explicativa informando que, a partir de 27/09/2021, foi instituído um fundo de investimentos destinados exclusivamente a receber recursos referentes às contribuições de amortização do déficit atuarial, na modalidade de aportes; esclarecimento acerca da apropriação das provisões matemáticas 31/12/2022 uma vez que os resultados do exercício de 2023 ainda não estavam disponíveis à época da remessa das informações ao sistema AUDESP; parecer da consultoria atuarial acerca do não cumprimento do item 60 da NBC TSP-15 e dos itens 69, 50 e 51 do IPC-14; esclarecimentos acerca do escalonamento do parcelamento de juros à razão de 1/3, 2/3 e 3/3 dos juros dos déficits nos anos de 2022, 2023 e 2024, posteriormente postergada pelas Portarias MTP n. 1.467/2022 e Portaria MTP n. 861/2023, retardando o escalonamento para os anos de 2024, 205 e 2026.

1.6 Garantiu-se o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas (evento 40).

1.7 Após a extinção do Instituto de Previdência, esta é a primeira prestação de contas dos gestores de fundo de previdência. O modelo administrativo adotado – Autarquia ou Fundo - não modifica, entretanto, o mérito das questões discutidas. Assim, as contas pretéritas do RPPS de Praia Grande tiveram/estão tendo o, seguinte trâmite nesta Corte:

É a síntese necessária.

DECISÃO

2.1 Em análise, as contas do exercício de 2023 do Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos de Praia Grande - FPGPREV apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

De proêmio consigno que a Lei Complementar Municipal n. 913/2022 extinguiu o Instituto de Previdência Municipal de Praia Grande – IPMPG, transformando-o em órgão da Administração Direta, sob a forma de fundo especial contábil e criou na Secretaria de Finanças a Subsecretaria de Gestão Previdenciária, cuja finalidade é gerir, administrar e operacional o RPPS dos servidores e beneficiários do município.

O fato da mudança na gestão do regime previdenciário local – que transmutou de autarquia municipal para fundo especial – não promove a descontinuidade dos resultados e nem do mérito das questões debatidas na apreciação das contas pretéritas. A mudança se refere apenas ao modelo de gestão, o que me autoriza a fazer análises retrospectivas.

Verifico que o procedimento teve seu regular desenvolvimento.

Sob a perspectiva econômico-financeira, o RPPS obteve um resultado orçamentário favorável de R$ 50.460.828,07, equivalente a 23,60% das receitas do período.

O resultado financeiro teve um aumento de R$ 806.189.570,85 em 31/12/2022 para R$ 916.601.526,10 em 31/12/2023.

No aspecto da rentabilidade financeira esperada para o exercício, ao final de 2023, expurgado o índice inflacionário, o RPPS obteve rentabilidade real positiva de 8,12%. A performance nominal de sua carteira, no patamar de 13,11%, deu-se acima da meta prevista para o período: 10,14%.

Suas reservas financeiras tiveram um aumento de R$ 768.654.569,51 em 31/12/2022 para R$ 897.795.438,94 no exercício examinado.

As despesas administrativas situaram-se no patamar de 0,42%, dentro do limite normativo autorizado.

O RPPS é detentor do Certificado de Regularidade.

A Fiscalização atestou que as atividades desenvolvidas no exercício foram compatíveis com os objetivos legais da Entidade.

As contas pretéritas vinham recebendo o juízo de regularidade, sob ressalvas. Os elementos constantes deste processado me autorizam a dar o mesmo encaminhamento.

2.2 Acolho os argumentos da defesa quanto às deliberações a serem adotadas pelos órgãos colegiados, fazendo constar expressamente o resultado de suas análises na respectiva ata.

Sob ressalvas também devem ser recepcionadas as justificativas da defesa quanto à falta de prorrogação do contrato firmado. A Administração somente deflagrou procedimento licitatório subsequente, já em 2024, ou seja, não se antecipou as providências consentâneas com o contrato vigente. Todavia, resguardado o princípio da anualidade das contas, constato que a prestação de serviços a descoberto se restringiu ao exíguo período de 27/11/2023 a 31/12/2023. O período remanescente, até o início da prestação dos serviços do novo contrato, invade a competência de outro exercício – e, consequentemente, de outro relator – devendo ser objeto de apontamento específico nos autos correlatos, se observada a relevância para aquelas contas. Todavia, deverá o gestor adotar as medidas administrativas pertinentes compatíveis com os prazos de expiração dos seus ajustes, a fim de evitar descontinuidades ou prestação de serviços a descoberto. Advirto, entretanto, ser temerário equiparar a incúria na gestão dos contratos vigentes a um contrato verbal.

Afasto o apontamento em relação ao Comitê de Investimento em face dos prazos dispostos no art. 247, § 9º, inciso II, alínea “c”: 31/12/2025.

Em que pese o esforço interpretativo da zelosa equipe de fiscalização, não procede o apontamento quanto ao descumprimento do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial. Limitou-se a auditoria a analisar os números apenas sob uma das perspectivas (a atuarial), sem atentar-se a diversos condicionantes da legislação vigente, além do fato de ter abordado somente um suposto superávit atuarial, sem levar em conta o pilar financeiro do princípio avocado. A matéria será objeto de minudente análise em tópicos próprios desta decisão.

2.3 Não procedem as razões da defesa quanto às supostas medidas adotadas para o equacionamento do déficit atuarial.

A contratação de uma nova consultoria atuarial, embora legítima, não tem impacto sobre o equacionamento do passivo atuarial. Cada profissional tem seus procedimentos e métodos de trabalho. Além do mais, segundo dados obtidos do CadPrev, a empresa contratada presta serviços desde a avaliação atuarial 31/12/2022. Não há novidade, portanto.

A aprovação de parcelamento, ao contrário do alegado, evidencia que a gestão não atuou de forma eficiente na captação de seus recebíveis, por meio dos instrumentos que a ordem jurídica disponibiliza. Os efeitos práticos se dão no sentido de que recursos que deveriam ingressar no próprio exercício, segundo os estudos realizados pela consultoria atuarial, tiveram seu fluxo alargados no tempo, normalmente em até 60 parcelas.

No caso específico do Fundo de Praia Grande, a partir do CadPrev, constato não ter sido repassada quase a integralidade das verbas referentes à amortização do déficit, tema que abordarei em tópico próprio desta decisão, culminando na lavratura do pacto de parcelamento.

Ainda neste espectro, verifico que os ajustes por inadimplência do Executivo em relação às contribuições suplementares – enquadradas na rubrica “Outros Critérios” – é prática recorrente desde o ano de 2021, sendo parceladas no exercício subsequente, consoante demonstrativo a seguir.

Não há se falar, portanto, em medida efetiva para equacionamento do déficit, pelo contrário, a inação do gestor vem se dando na contramão da preservação da solvência do RPPS local. No exercício em exame não foi diferente.

A mudança do modelo de repasse das contribuições suplementares de alíquota para aportes mensais também em nada contribui para a amortização do déficit. Antes, estão ligados à previsibilidade e estabilidade dos valores repassados. Enquanto no primeiro há incidência de um percentual sobre o valor da folha de benefícios – que pode variar no decorrer do exercício, causando flutuações também no valor dos repasses –, no segundo o montante a ser transferido é um montante fixo, mais previsível.

O acompanhamento permanente da situação atuarial tem origem na própria norma previdenciária (art. 68 da Superportaria^[09]). A revisão periódica também decorre de previsão legal, que determina a realização dos estudos no mínimo anualmente (art. 26 da Superportaria^[10]). Há, pois, mera reprodução em legislação local de obrigações que já são previstas de forma cogente em norma federal.

Nenhuma das medidas anunciadas, portanto, podem ser traduzidas como de caráter efetiva para o equacionamento do passivo atuarial.

2.4 Equivoca-se o gestor do FPGPREV ao adotar, nas suas análises de equilíbrio, apenas a perspectiva da liquidez do sistema previdenciário local.

Os RPPS têm como objetivo institucional a garantia de pagamento de benefícios àqueles que, na condição de beneficiários do sistema de previdência local, necessitem de cobertura previdenciária. Ao contrário de outras entidades da administração indireta, as autarquias previdenciárias não se balizam na simples produção de superávits financeiros anuais. Sua atuação específica demanda a acumulação de um colchão de recursos para fazer frente às suas obrigações futuras. Neste viés, não há se falar somente em preservação da liquidez do sistema (equilíbrio financeiro) mas também em sua solvência (equilíbrio atuarial). Este é o fundamento do princípio constitucional da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF).

Neste contexto, ganham relevância as análises do comportamento do passivo atuarial apurado anualmente, das projeções dos seus fluxos de caixa e das soluções dadas com vistas à já nominada acumulação dos recursos.

Sob o ponto de vista atuarial, analisando em retrospectiva os últimos quatro exercícios, os planos de amortização aprovados e os recursos efetivamente transferidos. Neste sentido, a parte de cima da tabela a seguir demonstraria os resultados atuariais apurados e o plano de amortização aprovado; já nas linhas inferiores, os montantes previstos dos repasses e aqueles efetivamente transferidos. Tem-se, então, o seguinte cenário:

Em primeiro lugar destaco que, no caso do município de Praia Grande, os resultados atuariais líquidos – obtidos quando se desconta o valor presente do plano de amortização – em todos os exercícios, não pode ser tomado em conta. São meras peças de ficção jurídica e de efeito nulo quanto ao fim a que se destinavam.

As linhas da parte inferior da tabela dão o tom da ficção.

Ano a ano os repasses financeiros se deram muito aquém dos valores previstos (última linha da tabela), o que deixa claro que o plano de amortização tem resultados nulos. Não se argumente acerca dos sucessivos parcelamentos dos saldos remanescentes, uma vez que as receitas que deveriam ingressar no próprio exercício foram estendidas num prazo de 60 meses, em todos os períodos. Em 2023, ano sob exame, as práticas não foram diferentes, conforme demonstrei em tópico anterior desta decisão.

Ainda a este respeito, trago a advertência esposada pela própria consultoria atuarial, por ocasião da reavaliação atuarial anual data-base 31/12/2022:

“É necessário salientar a importância do repasse regular da quota de contribuição previdenciária ao Instituto, do Município e suas autarquias e fundações, o que permitirá, através de uma eficiente administração de recursos, a melhora da situação financeira do Regime Próprio de Previdência, visto que qualquer necessidade financeira do Regime recairá sobre o custo especial/suplementar para o ente, em futuras avaliações atuariais.” (p.33)

Mesmo destaque ocorreu na reavaliação anual 31/12/2023 (p. 41).

Destarte, os valores insuficientemente transferidos, segundo levantamentos realizados pela minha assessoria, fizeram com que a entidade previdenciária se descapitalizasse, de forma recorrente, para custear a sua folha de benefícios.

A partir da tabela supra se extrai que a força de crescimento do colchão de reservas do Fundo tem origem, única e exclusivamente, do fator multiplicador do seu capital alocado no mercado financeiro.

Relacionado à acumulação das reservas financeiras, há dois sinalizadores dignos de observação no contexto dos números acima.

O primeiro deles é quanto às contribuições normais. Por ocasião da realização do estudo atuarial, o expert, no ano imediatamente anterior, mensura uma alíquota que tem como finalidade não só o custeio dos benefícios presentes como um saldo que servirá para a formação do mencionado colchão de reservas (art. 2º, inciso IX do Anexo VI da Superportaria^[12]), potencializando a multiplicação do capital, juntamente com a rentabilidade dos investimentos.

Já o segundo está relacionado à cobertura das insuficiências de capitalização do passado, isto é, ao equacionamento do passivo atuarial apurado ocasionados pela deficiência de parâmetros técnicos dos estudos anteriores ou, o mais comum, da inadimplência dos entes patrocinadores (art. 2º, inciso X do Anexo VI da Superportaria^[13]). Visa, portanto, solver o subfinanciamento pregresso do regime previdenciário.

Como se pode observar na tabela, a totalidade dos recursos das contribuições normais e das suplementares é recorrentemente consumida no pagamento da folha de benefícios, traduzindo-se na consequência de que, na prática, o Fundo opera em regime de repartição simples, com baixíssimo nível de capitalização.

O fato da dependência exclusiva da multiplicação dos investimentos é preocupante, notadamente em tempos de baixos retornos e alta volatilidade, como a história recentemente vivida nos mercados nacional e internacional.

Não procede, portanto, a afirmação textual do gestor de terem inexistido insuficiências financeiras. A superveniência dos acordos de parcelamento e o consumo da integralidade dos recursos das contribuições normais e das suplementares evidenciam o contrário, sendo que, neste último caso, ficou caracterizado o desvio de finalidade das contribuições mencionadas.

A descapitalização da Autarquia também está consubstanciada na utilização de receitas que equivalem a mais de dezoito milhões de reais da rentabilidade do exercício.

Questionado acerca das medidas adotadas visando à recuperação dos valores recebidos, o gestor limitou-se a dizer que não ocorreram insuficiências financeiras desde 2016 e de que ocorreu a celebração do Termo de Parcelamento n. 513/2024.  Isso evidencia que sua ótica incorreta e sua conduta leniente pois enxerga o sistema previdenciário local sob o regime de caixa (repartição simples), o que é inadmissível no modelo adotado para o plano de benefícios: o de capitalização.

Destarte, o gestor do RPPS vem exercendo, na prática, o papel de responsável subsidiário pelas insuficiências financeiras do Regime, que é função dos entes patrocinadores, nos termos do artigo 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/1998^[14].

Sob a visada de longo prazo, consigno que o estudo de reavaliação atuarial anual, buscando promover o equilíbrio do sistema, adota diversas premissas, dentre elas, se não a mais importante, o ingresso dos recursos tal qual previsto para cada um dos exercícios projetados. Na hipótese da celebração de acordos de parcelamentos, valores que deveriam ser recebidos no próprio exercício têm seu fluxo dilargado, passando, como no caso vertente, a se protraírem por 60 meses, rompendo com o ciclo previsto no próprio estudo atuarial.

Práticas deste quilate caminham na contramão da sustentabilidade e preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário (art. 40 da CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019) derivada da inação do responsável pelas contas em exame, fazendo com que o regime tenha operado, na prática, sob o regime de repartição simples.

2.5 Consoante disposto no item D.6.3 Composição dos Investimentos, o RPPS é detentor, para fins previdenciários, de um conjunto de imóveis composto de 8 terrenos e 4 salas comerciais.

Questionado acerca dos seus usos atuais, o Fundo informou que as salas comerciais são utilizadas pelo próprio RPPS, seriam, portanto, sua sede. Os terrenos, por sua vez, ainda não têm finalidade definida. Sua apropriação como Ativos Garantidores do Plano de Benefícios é, pois, irregular.

Equivoca-se o Instituto quanto à interpretação dada à Portaria MTP n. 1.467/2022 em relação ao aporte, por meio da dação de pagamento de bens, para amortização do déficit atuarial.

Dentre as modalidades autorizadas pelo art. 55 da Superportaria, o aporte de bens, direitos e ativos é uma das vertentes possíveis para a redução do déficit atuarial apurado. Ocorre que, o inciso III do referido artigo remete à observância das condicionantes contidas no artigo 63, senão vejamos:

“Art. 55. No caso de a avaliação atuarial apurar déficit atuarial, deverão ser adotadas medidas para o seu equacionamento, que poderão consistir em:

I - plano de amortização com contribuições suplementares, na forma de alíquotas ou aportes mensais com valores preestabelecidos;

II - segregação da massa;

III - aporte de bens, direitos e ativos, observados os critérios previstos no art. 63; e

IV - adequações das regras de concessão, cálculo e reajustamento dos benefícios, na forma do art. 164.

(...)

Art. 63. Em adição aos planos de amortização do déficit e de segregação da massa, poderão ser aportados, ao RPPS, bens, direitos e demais ativos de qualquer natureza para equacionamento de déficit ou para constituição dos fundos referidos no art. 249 da Constituição Federal e no art. 6º da Lei nº 9.717, de 1998, desde que garantidas a solvência e a liquidez do plano de benefícios, a adequação do processo de análise e afetação aos princípios que regem a Administração Pública.

§ 1ºA gestão dos bens, direitos e demais ativos de qualquer natureza a serem aportados ao RPPS deverão observar, no mínimo, além das normas legais e regulamentares relativas à matéria, os seguintes parâmetros:

I - aporte precedido de estudo técnico e processo transparente de avaliação e análise de viabilidade econômico-financeira;

II - observância de compatibilidade com os prazos e taxas das obrigações presentes e futuras do RPPS;

III - aprovação pelo conselho deliberativo do RPPS;

IV - vinculação realizada por meio de lei do ente federativo;

V - disponibilização, pela unidade gestora, aos segurados do RPPS, do estudo e do processo de avaliação e análise de sua viabilidade econômico-financeira; e

VI - obtenção de rentabilidade compatível com a meta atuarial.”

Trago à lume ainda, o que dispõe o artigo 9º, § 1º da EC n. 103/2019:

“Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto neste artigo.

§ 1º O equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência social deverá ser comprovado por meio de garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, apuradas atuarialmente, que, juntamente com os bens, direitos e ativos vinculados, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios.”

Tendo em conta as regras acima reproduzidas, e, principalmente, da previsão constitucional da equivalência de fluxo de ingressos comparado às obrigações assumidas, à de que tais bens não só produzam um fluxo de receitas compatível com a meta atuarial escolhida como também sejam casados com os prazos e as taxas dos desembolsos futuros do RPPS. Fica patente, pois, a inadequação do reconhecimento de eventuais bens imóveis que não sejam enquadráveis como bens de investimentos, nos termos do art. 63, § 2º da Superportaria e Pronunciamento CPC-28.

“Art. 63 (...)

§ 2ºOs bens, direitos e demais ativos devem ser destacados contabilmente como investimentos, conforme normas de contabilidade aplicáveis ao setor público e caso não possuam atributos para essa classificação, as receitas provenientes de sua exploração econômica ou de sua vinculação ao RPPS poderão ser consideradas nos fluxos atuariais, atendidos os princípios de razoabilidade e conservadorismo.”

Veja-se que o próprio § 2º acima, mesmo na hipótese daqueles bens que não sejam enquadráveis como investimentos, deixa clara a necessidade de que, uma vez utilizados como condição de amortização do déficit atuarial apurado, devem ser capazes de produzir um fluxo de receitas para a entidade previdenciária. Circunstância que está em linha com o art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019.

Razão pela qual a sede dos próprios Regimes e imóveis como lotes de terras, ou terras nuas e assemelhados, não possam ser destacados como Ativos Garantidores do Plano de Benefício. Seu correto enquadramento é como patrimônio da entidade (Ativo Imobilizado), que não se confunde com Ativo Garantidor.

Não é atividade dos Institutos de Previdência - nem atividade final, nem meio (atividade) – a detenção de glebas de terras. Admitir-se-ia, como acontecem em alguns poucos RPPS, a propriedade de estabelecimentos comerciais, os quais, postos à locação, produzem renda para os regimes locais.

Destarte, deve o Fundo restringir a apropriação de tais bens ao Ativo Imobilizado e, somente após a sua venda, converter os valores efetivamente auferidos em Ativos Garantidores.

Determino, pois, sejam expurgados dos Ativos Garantidores quaisquer bens imóveis não enquadráveis no disposto nos artigos 55 e 63, caput, §§ 1º e 2º da Superportaria, do Pronunciamento Contábil CPC-28 e art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019.

2.6 Não procedem os argumentos quanto à inadequada a apropriação das provisões matemáticas da reavaliação atuarial data-base 31/12/2022 ao invés daquele que deveria ter sido apurado em tempo hábil referente à data-base 31/12/2023.

A própria defesa noticia que os resultados do estudo atuarial só foram disponibilizados após o prazo de encerramento da remessa das informações ao sistema AUDESP.

A distorção é de tamanha escala pois, na falta da apuração das provisões matemáticas, a entidade previdenciária apropriou contabilmente resultados financeiros do exercício em exame (saldos de contas-correntes, aplicações financeiras e de parcelamentos) com as provisões matemáticas do ano anterior, conforme se pode ver a partir dos resultados trazidos pelo sistema Audesp.

Tal descasamento temporal transcende a mera falta de fidedignidade dos dados contábeis, demandando ainda ajustes de variações patrimoniais fictícios, pois impacta diretamente nos resultados econômico e patrimonial do exercício. Os ajustes realizados posteriormente, guardado o princípio da anualidade das contas, serão objeto de análise no exercício correlato.

Estes procedimentos se operacionalizam em razão de inexistir monitoramento constante entre a empresa de consultoria atuarial contratada e o RPPS. Somente após o encerramento do exercício é que os dados são transmitidos ao profissional para a elaboração da reavaliação atuarial, que ainda passará por um longo processo de depuração e consistência de informações e da base cadastral, demandando intervenções de órgãos externos ao próprio RPPS, como os departamentos de recursos humanos das outras entidades municipais.

Como se vê, todo este trabalho deve ser feito no transcurso do exercício, não só para que as informações já estejam majoritariamente depuradas à ocasião da elaboração da reavaliação anual, como também para que, durante o ano, seja realizado o monitoramento constante dos riscos atuariais.

A atividade do profissional contratado não se restringe, pois, ao período pós encerramento do exercício. Sua atuação concomitante permitirá que as reavaliações atuariais sejam produzidas no tempo certo e não prejudiquem o encerramento dos demonstrativos contábeis.

Determino sejam adotadas providências pelo gestor no sentido de que a finalização da reavaliação atuarial seja consentânea ao prazo de encerramento dos seus demonstrativos contábeis, providência que ensejará a necessidade da implementação do acompanhamento atuarial (arts. 67 a 70 da Portaria MTP n. 1.467/2022), de maneira a não haver reincidência na mescla irregular de resultados financeiros e patrimoniais de exercícios distintos.

2.7 O atendimento aos ditames da NBC-TSP 15 e IPC-14 está ligado ao método de financiamento segundo o qual deverão ser apropriados CONTABILMENTE os resultados atuariais apurados na reavaliação anual realizada pela consultoria atuarial.

A escolha do método de financiamento é uma prerrogativa do ente federativo juntamente com o profissional contratado, já que tem impacto direto na velocidade de financiamento – ou seja, no ritmo de amortização dos déficits atuariais – e, consequentemente, nas restrições orçamentárias impostas aos patrocinadores. Neste particular, portanto, não há que se realizar crítica à opção feita.

Embora os resultados alterem, sob a perspectiva gerencial e operacional, os desencaixes dos fluxos de caixa, tal prática encontra amparo no que dispõe o item 50 da versão original do IPC-14 (Procedimentos Contábeis relativos aos RPPS), in verbis:

“50. A escolha do regime financeiro influi diretamente na forma do fluxo de ingressos para realização de desembolsos com benefícios, possibilitando a acumulação ou não de recursos para cobertura das obrigações do plano.” (grifos no original)

Conquanto legítima a adoção de diferentes formas de cálculo, destaco que o método selecionado também impacta no resultado do passivo atuarial. Aqui, reproduzo os itens 58 e 59 do mesmo IPC-14 (versão original):

“58. O método de financiamento determina o “ritmo” de acumulação das reservas, impactando o passivo atuarial potencialmente de diversas formas. Assim, o custeio poderá ser decrescente, estável ou crescente ao longo dos anos futuros.

59. O dimensionamento da Provisão Matemática Previdenciária (PMP) é determinado por meio da diferença entre o Valor Atual dos Benefícios Futuros (VABF) e o Valor Atual das Contribuições Futuras (VACF), ou seja, PMP = VABF – VACF. Assim, deve-se estabelecer critérios sólidos e bem fundamentados para a escolha do método de financiamento, dado sua interferência na PMP. Ademais, a escolha do método de financiamento é independente da forma de mensuração dos custos (brutos) dos benefícios, ou seja, o método de financiamento não afetará o VABF, mas apenas o VACF.”  (grifos meus)

Verifico, no entanto, que os resultados atuariais apresentados na avaliação atuarial (data-base 31/12/2023) não observaram o disposto na NBC TSP 15, de 31/10/2018, do seguinte teor:

“69. A entidade DEVE utilizar o método de CRÉDITO UNITÁRIO PROJETADO para determinar o valor presente das obrigações de benefício definido e o respectivo custo do serviço corrente e, quando aplicável, o custo do serviço passado.” (grifos meus)

Tal premissa veio contemplada na recente revisão pela qual passou o IPC 14:

“50. Poderão ser utilizados outros métodos além daqueles elencados acima, desde que atendidos os requisitos estabelecidos no § 1º do art. 31 (da Portaria MTP nº 1.467/2022).

51. Ressalta-se que a NBC TSP – 15 Benefícios a Empregados, dispõe que seja utilizado o método de financiamento Crédito Unitário Projetado – PUC, portanto para fins de registros contábeis no ente o método de financiamento adotado deve ser esse. Além disso a NBC TSP 15 ainda dispõe que as provisões matemáticas previdenciárias sejam apuradas na avaliação atuarial, considerando-se todos os benefícios estruturados em regime de capitalização. A fim de compatibilizar os aspectos contábeis e de gestão atuarial dos RPPS, entende-se que a entidade poderá adotar um método de financiamento para fins de gestão, de acordo com o estabelecido pelo citado regulamento do Ministério de Estado do Trabalho e Previdência, e evidenciar tal fato em notas explicativas e contas de controle (grupo 7.9.5 e 8.9.5 do PCASP Estendido), inclusive demonstrando os efeitos e o impacto de tal fato comparativamente ao método PUC. Desta forma, se a unidade gestora do RPPS adotar um método de financiamento atuarial diferente do PUC, então a demonstração consolidada do ente deverá ser ajustada sentido, deve haver evidenciação caso alguma parte da provisão matemática não reflita integralmente o cálculo dos benefícios estruturados em capitalização.

52. Portanto, a forma de contabilização estabelecida pela NBC TSP 15 demonstra o cálculo do valor presente da obrigação de benefício definido, calculado pelo método de financiamento PUC, onde a provisão matemática equivale à diferença entre o VABF e o VACF.” (grifos meus)

Ainda, no mesmo sentido, trago à baila o que dispõe o MCASP-2023, p.399:

“No que se refere ao método de avaliação atuarial, a entidade deve utilizar o método de crédito unitário projetado (denominado PUC [42]*) para determinar o valor presente das obrigações de benefício definido e o respectivo custo do serviço corrente e, quando aplicável, o custo do serviço passado.

* Nota de rodapé [42] do Manual: A Portaria MTP nº 1.467/2022, em seus art. 31, prevê quatro métodos atuariais de financiamento possíveis de serem adotados, bem como permite a utilização de outros métodos desde que atendidas certas condições. No entanto, para realizar o devido registro nas demonstrações contábeis, o método PUC é OBRIGATÓRIO, e, caso o ente utilize outro método atuarial de financiamento, deve explicitar o cálculo em Notas Explicativas às DCs, para fins de transparência.”

Desta forma, conquanto haja liberdade de escolha do método, no aspecto gerencial e operacional, a mesma faculdade não persiste quanto ao REGISTRO CONTÁBIL DO PASSIVO ATUARIAL, há que se empregar o método PUC. O preceito é mandatório e está em vigor desde 2018, época da edição da NBC-TSP 15, inserido num contexto de que as demonstrações contábeis observem uma padronização que permita o cotejo histórico da evolução do passivo previdenciário, além de alinhar-se às normas contábeis internacionais.

Não se trata, pois, de alterar o método de financiamento utilizado, cuja prerrogativa de escolha se faz de conforma conjunta entre os entes patrocinadores, o gestor do RPPS e a consultoria atuarial, conforme já ressaltado. Entretanto, na hipótese de emprego de metodologia diversa do método PUC, deverá também a consultoria disponibilizar os resultados os resultados apurados segundo esta última metodologia de cálculo.

Destaco não ser novidade, no âmbito da contabilidade, a adoção de procedimentos contábeis da espécie. A título de ilustração, trago à baila ser de longa data o fato de que o Regulamento do Imposto de Renda Pessoa Jurídica restringe os demonstrativos fiscais para a apuração do lucro a apenas dois métodos (PEPS e Custo Médio), ainda que para fins de controle gerencial e operacional adote metodologia diversa.

Portanto, os números dispostos no DRAA, reproduzidos no item D.5 do relatório da Fiscalização, devem ser vistos com cautela.

Determino a observância dos procedimentos atuariais segundo a norma de regência, com a adequada apropriação contábil das provisões matemáticas pelo método PUC.

2.8 Outro fator a ser abordado é a insuficiência do plano de amortização.

A partir das informações obtidas do arquivo de fluxos atuariais se constata que os repasses financeiros a título de amortização do déficit atuarial encontram-se subestimados, conforme tabela e gráfico abaixo:

Como se vê, pela tabela anteriormente reproduzida, a insuficiência de financiamento, trazida a valor presente pela mesma taxa de juros utilizada na reavaliação atuarial anual, já chegava a R$ -932.754.594,34, o que equivale a 44,93% da R.C.L. do ente federativo no exercício em exame.

Aplicando a metodologia acima, retroativamente aos últimos quatro exercícios, o panorama detectado é o seguinte:

 Os números acima indicam que tal prática vem se arrastando por anos, postergando a solução do déficit atuarial, transmitindo-a aos mandatários posteriores.

Assim, o equacionamento por plano de amortização, tal qual operacionalizado, inobservou a regra disposta no inciso I do artigo 56 da Superportaria:

“Art. 56. Para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, o plano de amortização estabelecido em lei do ente federativo deverá, adicionalmente aos parâmetros previstos nesta Portaria relativos ao plano de custeio do regime, observar os seguintes:

I-garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, mantendo nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como com as obrigações futuras, a serem demonstrados por meio dos fluxos atuariais;”

Fica evidente a ineficácia e inefetividade do plano de amortização adotado.

Eis, portanto, um dos fundamentos – senão o principal – do crescimento exponencial do passivo atuarial do RPPS, o significativo descompasso entre as suas necessidades de financiamento e o plano de amortização vigente.

Configurada está a manifesta infração ao disposto no art. 56, inciso I da Superportaria e ao princípio da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário local (art. 40 c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019), comprometendo o pilar financeiro do princípio anteriormente mencionado.

A situação ganha maiores contornos de gravidade quando se depara com o fato da existência de que os sucessivos planos de amortização aprovados, como tive a oportunidade de analisar anteriormente, são ficções jurídicas, como bem evidenciado no item 2.4 desta sentença.

Necessário, pois, se faz que sejam adotadas providências junto aos entes patrocinadores e à consultoria atuarial com vistas à equalização do passivo atuarial apurado, sob pena de, em curtíssimo prazo o sistema previdenciário local e ver em condições de default, o que onerará ainda mais as finanças municipais, responsável subsidiário que é pelo RPPS (art. 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/1998).

Determino ao RPPS que adote estratégia de amortização do déficit atuarial consentânea com as suas necessidades de financiamento, de maneira a não só garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, como à arrecadação de receitas compatíveis com os seus fluxos de desembolso, dentre elas um plano efetivo de amortização do déficit atuarial.

2.9 Não merece guarida o argumento da entidade quanto à previsão contida no seu plano de amortização de que os valores das contribuições suplementares se dessem abaixo do montante dos juros para o período.

Embora a redação original da Portaria MTP n. 1.467/2022 apenas autorizasse o escalonamento dos valores dos repasses, à razão de 1/3, 2/3 e 3/3 dos juros devidos entre os anos de 2023 a 2025, a alteração trazida pela Portaria MPS n. 861/2023, consoante salienta a própria defesa, além de prever nova forma de escalonamento (incisos I e II do caput) trouxe também novas condicionantes em seu parágrafo único:

“Parágrafo único. A adequação gradual do plano de amortização na forma deste artigo poderá ser aplicada:

I - caso assegure a liquidez do plano de benefícios, mantendo nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como o cumprimento das obrigações futuras, conforme demonstrado nos fluxos atuariais; e

II - caso a capacidade orçamentária, financeira e fiscal do ente federativo, nos termos do art. 64 desta Portaria, não suporte a sua implantação imediata; e

III - sem observar os requisitos previstos no art. 65 desta Portaria, desde que não comprometa a amortização integral do déficit atuarial." (NR) (Redação dada pela Portaria MPS n. 861, de 06/12/2023, republicada no DOU de 12/12/2023).” (grifei)

Desta maneira, a partir de 12/12/2023 (data da republicação da Portaria citada), não é permitido aos RPPS apenas a utilização do escalonamento linear à razão da progressão aritmética de 1/3.

Em especial destaco a regra insculpida no inciso II que restringe a aplicabilidade da adequação gradual do plano de amortização à demonstração de que a capacidade orçamentária, financeira e fiscal do ente federativo não suportaria a sua implantação imediata.

A defesa não trouxe comprovação acerca da impossibilidade orçamentária, financeira ou fiscal de implementação imediata da totalidade da parcela do plano de amortização calculada para o exercício, ou no mínimo a amortização dos juros do período, de forma a afastar a incidência do inciso II do artigo 56 da Superportaria^[17].

Não lhe seria possível, portanto, de acordo com os dados trazidos na reavaliação atuarial, adotar o procedimento do artigo 45, caput do Anexo VI da Portaria MTP n. 1.467/2022, por afrontar a salvaguarda do § único, inciso II do mesmo dispositivo.

2.10 Por todo o exposto, considerando o contido nos autos, com supedâneo na Constituição Federal, art. 73, § 4º e na Resolução TCESP n. 02/2021, JULGO REGULARES COM RESSALVAS E DETERMINAÇÕES as contas do exercício de 2023 do Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos de Praia Grande - FPGPREV nos termos do art. 33, inciso II c/c art. 35 ambos da Lei Complementar Estadual nº 709/93.  Quito o responsável.

Ressalto que o não atendimento às decisões desta Corte poderá ensejar não só a aplicação de sanção pecuniária à responsável, nos termos do artigo 104 da LCE n. 709/1993, bem como o encaminhamento das informações ao Ministério Público Estadual com vistas à eventual apuração de responsabilidade.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. Publicar.
2. Certificar o trânsito em julgado.

Após, ao arquivo.

GCSA, em  14 de maio de 2025.

GCSA, em  14 de maio de 2025.