TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

EMENTA: SENTENÇA. BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO. 2023. INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL DE OUROESTE - IPREMO. REGULAR. RESSALVAS. DETERMINAÇÕES.

RESSALVAS:

- Não recolhimento do PIS/PASEP.

- Regime de Previdência opera, na prática, sob o regime de repartição simples. Desvio de finalidade de recursos que deveriam ser destinados à capitalização para o pagamento da folha de benefícios. Afronta aos princípios da subsidiariedade dos entes federativos na cobertura das insuficiências financeiras do respectivo RPPS (art. 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/2014) e da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário (art. 40 CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019).

- Conduta leniente do gestor em não adotar medidas visando à recuperação dos recebíveis da entidade previdenciária, na contramão da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial.

- Apropriação contábil das provisões matemáticas do exercício pretérito, mesclando-se a recursos financeiros e patrimoniais do ano em exame. Distorção nos resultados econômico e patrimonial.

- Plano de amortização vigente insuficiente para a cobertura das necessidades de financiamento do RPPS. Subfinanciamento do Regime Previdenciário local. Postergação da solução do passivo atuarial. Infração ao disposto no artigo 56, inciso I da Superportaria. Mecanismo atualmente adotado compromete o pilar financeiro do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40, CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019).

- Irregular utilização do permissivo do Limite do Déficit Atuarial (art. 39 do Anexo VI da Superportaria. Não atendimento aos requisitos prévios do artigo 38, caput e § 1º do mesmo normativo.

- Inadequada apropriação contábil das provisões matemáticas, as quais deveriam ser avaliadas pelo método do crédito unitário projetado, conforme a já então vigente NBC-TSP 15/2018, reforçada pelas alterações promovidas na IPC-14(1ª revisão) e PCASP Estendido 2023.

DETERMINAÇÕES:

- Adotar estratégia de amortização do déficit atuarial consentânea com as suas necessidades de financiamento, de maneira a não só garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, como à arrecadação de receitas compatíveis com os seus fluxos de desembolso, dentre elas um plano efetivo de amortização do déficit atuarial.

- Adoção de medidas pela gestora no sentido de que a finalização da reavaliação atuarial seja consentânea ao prazo de encerramento dos seus demonstrativos contábeis, providência que ensejará a necessidade da implementação do acompanhamento atuarial (arts. 67 a 70 da Portaria MTP n. 1.467/2022), de maneira a não haver reincidência na mescla irregular de resultados financeiros e patrimoniais de exercícios distintos.

- Observância dos procedimentos atuariais à norma de regência, com a adequada apropriação contábil das provisões matemáticas pelo método PUC, nos termos do item 60 da NBC-TSP 15/2018 c/c itens 50 e 51 do IPC-14 e MCASP e PCASP Estendido 2023.

- Enquanto não tomadas as medidas necessárias ao efetivo equacionamento do déficit atuarial – apto à cobertura das necessidades de financiamento do RPPS – e a observância de todo o regramento que disciplina a matéria, abstenha-se o RPPS de lançar mão da técnica do LDA.

RELATÓRIO

1.1 Cuidam estes autos das contas apresentadas pelo gestor do Instituto de Previdência Municipal de Ouroeste - IPREMO, de 2023, apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

1.2 A Entidade de Previdência foi criada pela Lei Municipal nº 352, de 29 de dezembro de 2003, com as alterações introduzidas pela LM nº 1.521, de 6 de dezembro de 2019.

Os princípios, os segurados, a forma de custeio e de financiamento da entidade de previdência, além do plano de benefícios, foram regulamentados pela Lei Complementar Municipal (LCM) nº 85, de 2 de dezembro de 2021, que foi alterada pela LCM nº 88, de 20 de abril de 2022, pela LCM nº 89, de 20 de abril de 2022, e pela LCM nº 101, de 19 de dezembro de 2023.

1.3 Responsável pela instrução da matéria, a UR-11, elaborou circunstanciado relatório (evento 15), cujas conclusões trouxeram os apontamentos abaixo sintetizados:

1.4 As conclusões da diligente equipe de fiscalização motivaram a notificação à Origem e ao responsável, ofertando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias para que apresentassem as alegações que julgassem oportunas. O despacho foi publicado no DOE de 11/12/2024 (evento 23), com a dilação autorizada (DOE de 06/02/2025, evento 36).

1.5 Compareceu aos autos o IPREMO, na pessoa do seu dirigente, e apresentou suas justificativas aos apontamentos (evento 38).

Noticiou que o RPPS vem promovendo a capacitação dos conselheiros de seus órgãos colegiados para atendimento ao disposto na Portaria 1.467/2022. Após a fiscalização, o Conselho Fiscal já possui a maioria (quatro dos cinco) dos seus membros certificados e, no caso do Conselho de Administração, a razão é de cinco em sete.

Defendeu que a contabilização das receitas mobiliárias se deu de acordo com os princípios e normas contábeis vigentes, reconhecendo os ganhos com investimentos apenas no plano patrimonial como Variações Patrimoniais Aumentativas (VPA) até a realização financeira. A diferença apurada, entretanto, se refere ao pagamento de cupons de títulos públicos, o que impactou na interpretação dos valores contabilizados. O montante registrado reflete, portanto, as receitas realizadas financeiramente no período, incluindo os rendimentos periódicos de investimentos, como cupons de títulos públicos e amortizações.

Destacou que o Plano de Benefícios é composto por 488 servidores ativos, 138 aposentados e 40 pensionistas. A massa de servidores ativos tende a uma certa estabilidade e, considerando a evolução na expectativa de vida da população, a proporção de participantes em gozo de benefícios aumenta, com a possibilidade de chegar à equiparação com a massa de servidores ativos. Foi adotada medida visando ao equilíbrio financeiro. Apesar do déficit apurado, encontra-se em vigor plano de amortização que equacionará o déficit atuarial constituindo reservas patrimoniais necessárias para a cobertura dos benefícios.

Assinalou que a adesão ao Pró-Gestão RPPS é facultativa.

Argumentou que esta Corte de Contas não pode endossar a tentativa da Receita Federal do Brasil em apropria-se das receitas que pertencem aos entes municipais, suas autarquias ou fundos específicos. Trouxe explanação acerca do decidido na Solução de Divergência COSIT n. 02/2009, na Solução de Consulta COTRI n. 9.906/2018, na Solução de Divergência n. 03 – COSIT e na Solução de Consulta COSIT n. 9.907/2017. Em seu entendimento, a quase totalidade dos recursos se destina exclusivamente ao pagamento (simples repasses) da totalidade dos proventos de inatividade e de pensões dos segurados do regime. Assim, somente sobre os 2% destinados à cobertura das despesas administrativas é que se poderia discutir a base de incidência de 1% para o PASEP. Apresentou longo arrazoado acerca da sua interpretação da legislação que regeria o tema.

Esclareceu que a perda relativa ao Fundo de investimentos identificada pela Fiscalização vinha sendo registrada na conta Provisão para Perda de Investimentos, refletindo a correta aplicação dos princípios contábeis e previdenciários.

Atribuiu a motivos técnicos a falha quanto à transparência das informações. Ao adicionar a publicação de novos arquivos, os mais antigos eram excluídos automaticamente, fato não observado pelos técnicos responsáveis pela manutenção do site, mas que já foi sanada. Também resolvidas as questões quanto aos pareceres e as atas dos Conselhos Fiscal e de Administração e dos demonstrativos contábeis.

Sustentou que o município adotou medidas efetivas para o equacionamento do déficit atuarial, como a implementação da reforma da previdência e a adoção de plano de equacionamento. A utilização do Limite do Déficit Atuarial (LDA) tem amparo na Portaria MTP n. 1.467/2022, calculado em função da duração do passivo ou da sobrevida média dos aposentados e pensionistas. O prazo de equacionamento se torna variável e, caso não, o controle da idade média dos segurados, com a manutenção do índice de duração do passivo, será necessária a redução dos nãos para o equacionamento e consequentemente o aumento dos valores a serem aportados. Ainda, por força da Lei Federal n. 9.717/1998, o valor do plano de custeio deverá ser revisto no mínimo anualmente com a realização de nova avaliação atuarial e qualquer oscilação nos resultados do LDA poderá resultar em necessidade de alteração do plano de custeio a ser implementado pelo ente federativo.

Anunciou que a divergência entre o saldo de investimentos apresentado no Relatório de Investimentos e aquele registrado nos demonstrativos contábeis da entidade foi integralmente sanada no encerramento do exercício de 2024 e os ajustes contábeis pertinentes foram realizados.

Traçou os motivos pelos quais, dentre os principais a pandemia de COVID-19 e os seus reflexos na volatilidade dos mercados financeiros, que levaram o Instituto a não alcançar a rentabilidade prevista em sua meta atuarial em três dos últimos cinco anos.

Anotou terem sido adotadas as providências necessárias para aplicação do IPC-14. Além disso, o Instituto conta com o histórico completo das aplicações financeiras realizadas, possibilitando o adequado e tempestivo reconhecimento orçamentário dos ganhos auferidos. As inconformidades entre os relatórios da consultoria financeira e os registros contábeis foram sanadas. As informações atualmente prestadas encontram-se plenamente conciliadas e consistentes. Estão sendo empreendidos os esforços necessários para garantir que a página eletrônica do Instituto reflita, de forma transparente e atualizada, todas as informações exigidas pela legislação vigente.

Acostou quadro demonstrativo cotejando receitas e despesas previdenciárias, a fim de demonstrar que as receitas previdenciárias arrecadadas foram suficientes para cobrir as despesas do Instituto e que os superávits financeiros obtidos reforçam a solidez patrimonial da entidade. Assim, não teriam ocorrido insuficiências financeiras no período entre 2016 e 2023. O Instituto operou com equilíbrio orçamentário e financeiro, mantendo a liquidez para a cobertura dos compromissos previdenciários.

Certificou que, no exercício em exame, não foram identificadas situações em que os valores transferidos a título de amortização do déficit atuarial tenham sido inferiores aos previstos na legislação vigente do plano de amortização em vigor.

Certificou que durante o ano de 2023 não houve a utilização de recursos oriundos das contribuições previdenciárias normais ou suplementares para o pagamento direto de benefícios previdenciários. Tais pagamentos tiveram como origem os recursos provenientes de aplicações financeiras constituídas a partir de repasses anteriores. Disponibilizou cópias dos extratos de conta bancária (meses de janeiro, fevereiro, junho, julho, novembro e dezembro) a fim de corroborar sua declaração.

Dispôs em nota explicativa que os recursos recebidos a título de contribuições suplementares encontram-se devidamente segregados das demais receitas do Instituto, são objeto de controle contábil específico, com conta própria de receita, de aplicação financeira vinculada, e não foram utilizados para o pagamento de despesas previdenciárias nem tampouco resgatado antes do prazo legal mínimo de cinco anos, nos termos da legislação vigente.

Informou que a avaliação atuarial referente ao exercício de 2023 foi concluída somente após o envio das informações ao Tribunal, razão pelas quais os valores utilizados no fechamento contábil do exercício consideraram os dados disponíveis à época. Entretanto, o Instituto procedeu ao ajuste e reconhecimento dos valores atualizados da reavaliação atuarial no exercício seguinte (2024), utilizando integralmente as bases da avaliação atuarial de 2023.

Defendeu que o não atendimento à NBC-TSP 15 e IPC-14 ocorreu a partir da não consideração, na análise da fiscalização, dos rendimentos efetivamente recebidos a título de cupons de títulos públicos e amortização de fundos de investimentos, que teriam sido devidamente registrados como receitas orçamentárias do exercício.

Trouxe notas explicativas da consultoria atuarial, no sentido da possibilidade de utilização do Limite do Déficit Atuarial, deduzindo-o do valor do déficit técnico apurado; e dos fatores pelos quais o plano de amortização aprovado no exercício sequer estabilizou o déficit oriundo do ano anterior.

1.6 Garantiu-se o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas (evento 54).

1.7 As contas pretéritas do Instituto de Previdência Municipal de Ouroeste - IPREMO tiveram/estão tendo o seguinte trâmite nesta Corte:

É a síntese necessária.

DECISÃO

2.1 Em análise, as contas do exercício de 2023 do Instituto de Previdência Municipal de Ouroeste - IPREMO apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

Verifico que o procedimento teve seu regular desenvolvimento.

Sob a perspectiva econômico-financeira, o RPPS obteve um resultado orçamentário favorável de R$ 2.994.969,65, equivalente a 23,33% das receitas do período.

O resultado financeiro teve um discreto aumento de R$ 82.844.015,07 em 31/12/2022 para R$ 83.429.799,09 em 31/12/2023.

No aspecto da rentabilidade financeira esperada para o exercício, ao final de 2023, expurgado o índice inflacionário, o RPPS obteve rentabilidade real positiva de 6,80%. A performance nominal de sua carteira, no patamar de 11,73%, deu-se acima da meta prevista para o período: 9,67%.

Suas reservas financeiras tiveram um aumento de R$ 83.429.799,09 em 31/12/2022 para R$ 95.490.224,92 no exercício examinado.

As despesas administrativas situaram-se no patamar de 2,68%, dentro do limite normativo autorizado.

O RPPS é detentor do Certificado de Regularidade.

A Fiscalização atestou que as atividades desenvolvidas no exercício foram compatíveis com os objetivos legais da Entidade.

As contas pretéritas vinham recebendo o juízo de regularidade, sob ressalvas. Os elementos constantes deste processado me autorizam a dar o mesmo encaminhamento.

2.2 Acolho os da defesa quanto à receita apropriada orçamentariamente, originada do pagamento de cupons de títulos públicos e de amortização de fundo de investimento.

Afasto os apontamentos referentes a: não adesão ao Pró-Gestão RPPS, por ser tratar de faculdade da entidade previdenciária (art. 236, § 1º); às certificações dos membros dos órgãos colegiados, em razão da previsão trazida pela Portaria MTP n. 3.803/2022, estendendo o prazo até 31/07/2025; apropriação contábil das perdas afetas ao FIDC Incentivo Multissetorial II, em linha com os argumentos da defesa, a própria auditoria, em quadro de sua lavra, evidencia o reconhecimento do ajuste de perdas de investimentos e aplicações temporárias (conta 1.1.3.9.0.00.00); o não atingimento das metas atuariais em três dos últimos cinco exercício devido ao fato de que esta Corte, em função dos reflexos da pandemia de COVID-19, relevou a falha em todos os processos nos quais a situação se encontrava presente, não sendo possível, portanto, fazer retroagir os efeitos pois foram analisados minudentemente por cada um dos relatores precedentes.

2.3 Equivoca-se o gestor do IPREMO ao adotar, nas suas análises de equilíbrio, apenas a perspectiva da liquidez do sistema previdenciário local.

Os RPPS têm como objetivo institucional a garantia de pagamento de benefícios àqueles que, na condição de beneficiários do sistema de previdência local, necessitem de cobertura previdenciária. Ao contrário de outras entidades da administração indireta, as autarquias previdenciárias não se balizam na simples produção de superávits financeiros anuais. Sua atuação específica demanda a acumulação de um colchão de recursos para fazer frente às suas obrigações futuras. Neste viés, não há se falar somente em preservação da liquidez do sistema (equilíbrio financeiro) mas também em sua solvência (equilíbrio atuarial). Este é o fundamento do princípio constitucional da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF).

Neste contexto, ganham relevância as análises do comportamento do passivo atuarial apurado anualmente, das projeções dos seus fluxos de caixa e das soluções dadas com vistas à já nominada acumulação dos recursos.

Sob o ponto de vista atuarial, analisando em retrospectiva os últimos quatro exercícios, tem-se o seguinte quadro:

Destaca-se que, à exceção de 2021, o IPREMO vem realizando a prática repetitiva de equacionar seu passivo atuarial sempre abaixo do resultado apurado, cujo ápice se constata no exercício em exame, onde, apesar da recente aprovação do plano de amortização proposto (LC n. 1.703/2022), o déficit a amortizar chegou ao patamar de 56,65% do déficit, já representando 39% da R.C.L. de 2023. Esta linha do tempo, segundo os números apurados, evidencia a ausência de preservação do equilíbrio financeiro e atuarial da entidade previdenciária.

Sob a ótica dos repasses financeiros das contribuições patronais, constato que o Instituto manteve-se inadimplente entre as competências 05/2023 e 10/2023, o que o levou a celebrar o Termo de Parcelamento n. 381/2023, conforme Demonstrativo Consolidado de Parcelamento reproduzido abaixo:

Quanto aos repasses financeiros para a cobertura do déficit atuarial, o panorama não se mostra diferente. A municipalidade manteve-se inadimplente durante quase todo o exercício.

Para fazer frente à sua folha de benefícios, o IPREMO, segundo demonstrativo elaborado pela minha assessoria, assim se financiou:

Como se vê, no exercício em exame, o IPREMO consumiu a totalidade dos recursos transferidos a título de contribuições normais, das contribuições suplementares e ainda lançou mão de mais de meio milhão de reais de sua rentabilidade  para o pagamento da sua folha de benefícios.

A conjugação dos acordos de parcelamento anteriormente reproduzidos e do fluxo de financiamento dos benefícios previdenciários constante da tabela acima, quando inseridas no seu contexto, denotam graves consequências imediatas e de longo prazo para o regime previdenciário local.

A primeira delas (no curto prazo) diz respeito ao fato de que, por ocasião da elaboração dos estudos atuariais anuais, a contribuição normal é dimensionada não só para o pagamento dos benefícios presentes, mas também para a formação do colchão de reservas financeiras, cujos valores alocados no mercado financeiro se destinarão ao pagamento dos benefícios futuros (art. 2º, inciso IX)^[09].

Por outro lado, os repasses para a amortização do déficit atuarial, também mensurados atuarialmente todo ano, dizem respeito à dívida passada, ou seja, a acumulação insuficiente de recursos nos anos antecedentes (art. 2º, inciso X)^[10].

A certidão trazida aos autos no sentido de não ter ocorrido a utilização dos recursos oriundos das contribuições previdenciárias normais ou suplementares, e os extratos bancários referentes a apenas seis dos doze meses – além de não identificarem ou guardarem correlação com os valores das folhas de benefícios mensais, ao menos tais elementos não foram trazidos aos autos – aliado aos períodos de inadimplência das contribuições normais e suplementares constantes dos demonstrativos consolidados de parcelamento, não afastam os resultados.

Não procede, portanto, a afirmação textual do gestor de terem inexistido insuficiências financeiras. A superveniência dos acordos de parcelamento e o consumo da integralidade dos recursos das contribuições normais e das suplementares evidenciam o contrário, sendo que, neste último caso, ficou caracterizado o desvio de finalidade das contribuições mencionadas.

A descapitalização da Autarquia também está consubstanciada na utilização de receitas que equivalem a mais de meio milhão de reais da rentabilidade do exercício.

Questionado acerca das medidas adotadas visando à recuperação dos valores recebidos, o gestor limitou-se a dizer que, diante dos sucessivos superávits financeiros experimentados, não houve necessidade da adoção das medidas arguidas. Isso evidencia que sua ótica incorreta pois enxerga o sistema previdenciário local sob o regime de repartição simples, o que é inadmissível no regime financeiro vigente: o de capitalização.

Destarte, o gestor do RPPS vem exercendo, na prática, o papel de responsável subsidiário pelas insuficiências financeiras do Regime, que é função dos entes patrocinadores, nos termos do artigo 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/1998^[11].

Sob a visada de longo prazo, consigno que o estudo de reavaliação atuarial anual, buscando promover o equilíbrio do sistema, adota diversas premissas, dentre elas, se não a mais importante, o ingresso dos recursos tal qual previsto para cada um dos exercícios projetados. Na hipótese da celebração de acordos de parcelamentos, valores que deveriam ser recebidos no próprio exercício têm seu fluxo dilargado, passando, como no caso vertente, a se protraírem por 60 meses, rompendo com o ciclo previsto no próprio estudo atuarial.

Práticas deste quilate caminham na contramão da sustentabilidade e preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário (art. 40 da CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019) derivada da inação do responsável pelas contas em exame, fazendo com que o regime tenha operado, na prática, sob o regime de repartição simples.

2.4 A declaração firmada no sentido de não ter sido identificado repasses de valores para a amortização do déficit atuarial em patamar inferior ao previsto no plano de amortização vigente é temerária.

Novamente recorrendo às análises, constato que a LC n. 1.703/2022 previa para o ano de 2023 o repasse de contribuições no valor de R$ 1.324.200,26, enquanto, segundo informações trazidas pela própria entidade, o montante transferido foi de R$ 182.040,77, ou seja, apenas 13,75% do previsto.

Os dados podem ser extraídos da tabela abaixo, e, por sua vez, são corroborados pelo próprio acordo de parcelamento firmado em razão da inadimplência das contribuições para a amortização do déficit atuarial, consoante demonstrado no tópico anterior.

Reforça-se, portanto, a conduta leniente do gestor, que sequer indicou quaisquer medidas adotadas visando à recuperação dos valores devidos, aguardando passivamente a lavratura do acordo de parcelamento, na contramão da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário.

A partir da documentação acostada pelo IPREMO que – diante da adoção da modalidade de amortização do déficit mediante repasses mensais – e que pretende demonstrar a segregação financeira dos valores transferidos, não é conclusiva. Determino, portanto, que na próxima inspeção a Fiscalização faça o devido cotejo e constatação acerca do cumprimento do disposto no § 8º do artigo 55 da Superportaria^[12].

2.5 Não merece acolhimento a tese defensiva de não recolhimento do PIS/PASEP.

Analisando a controvérsia gerada pelo estado do Rio Grande do Sul e a União, em razão da Solução de Consulta COSIT n. 278/2017, manifestou-se a Suprema Corte nos Autos da Ação Cível Originária n. 00094514-55.2020.1.00.0000 DF (ACO 3404/DF, trânsito em julgado em 19/11/2021), na qual ficou estabelecido que:

“[...] A contribuição dos servidores e a contribuição patronal devem compor a base de cálculo da Contribuição para o PIS/PASEP incidente sobre as Receitas Governamentais dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).

[...]

“A consulta foi formulada pelo Grupo Técnico de Padronização de Relatórios (GTREL), vinculado à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a qual trouxe questionamentos visando à padronização da base de cálculo da Contribuição para o PIS/PASEP, à definição do ente ou entidade que deve pagar o tributo, bem como à determinação da ocorrência do fato gerador da contribuição em alguns casos específicos. Do excerto transcrito, observa-se que a referida consulta foi solucionada de acordo com as seguintes diferenciações: (a) transferências intergovernamentais, subdividindo-se, de um lado, as constitucionais e legais (o entre transferidor exclui “os valores transferidos de sua base de cálculo da Contribuição para o PIS/Pasep incidente sobre Receitas Governamentais e o ente beneficiário dos recursos deve incluir tais montantes na base de cálculo da sua contribuição”) e, de outro, as voluntárias (o ente transferidor deve “manter os valores transferidos voluntariamente na base de cálculo de sua Contribuição para o PIS/Pasep incidente sobre Receitas Governamentais e o ente beneficiário deve excluir tais montantes de sua base de cálculo”); e (b) intragovernamentais (dentro da mesma esfera do Ente Federativo). Nessa última (transferência intragovernamental), a subdivisão sucede baseada no tipo de operação: aquelas que “envolvem diferentes entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público, o tratamento a ser dispensado dependerá da espécie de transferência que esteja sendo efetivada, se constitucional ou legal ou se voluntária (as regras são idênticas às das transferências intergovernamentais, segundo as ramificações do item (a) acima. [...]

Em conclusão: o valor correspondente à cota patronal ao RPPS/RS (IPE Prev) e na condição de patrocinador ao RS-Prev bem ainda o repasse a título de cobertura das insuficiências financeiras do RPPS/RS (IPE Prev), por serem obrigações constitucionais e legais, devem receber a mesma consequência jurídica atribuída ao item d (transferência intragovernamental), com remissão à hipótese a da ementa da Solução de Consulta Cosit 278/2017, qual seja: o ente transferidor exclui ‘os valores transferidos de sua base de cálculo da Contribuição para o PIS/Pasep incidente sobre Receitas Governamentais e o ente beneficiário dos recursos deve incluir tais montantes na base de cálculo da sua contribuição”. (grifos meus)

Consigno que nos autos do TC-20.469/989/19, a C. 1ª Câmara decidiu que, diante da inexistência de reserva contingência, e com vistas a evitar a autuação por parte do Fisco, determina o recolhimento do PASEP, em consonância com a legislação de incidência e a Solução de Consultas – Cosit n. 278/2017 e DISIT/SRRF04 n. 4.002/2020.

Não poderia a entidade arvorar-se a realizar, por ato unilateral, o não recolhimento das contribuições mencionadas. Mecanismos há no ordenamento jurídico vigente que poderiam esclarecer eventuais dúvidas existentes acerca do fato gerador e a sua hipótese de incidência.

2.6 Não procedem os argumentos quanto à inadequada a apropriação das provisões matemáticas da reavaliação atuarial data-base 31/12/2022 ao invés daquele que deveria ter sido apurado em tempo hábil referente à data-base 31/12/2023.

A distorção é de tamanha escala pois, na falta da apuração das provisões matemáticas, a entidade previdenciária apropriou contabilmente resultados financeiros do exercício em exame (saldos de contas-correntes, aplicações financeiras e de parcelamentos) com as provisões matemáticas do ano anterior, conforme se pode ver a partir dos resultados trazidos pelo sistema Audesp.

Tal descasamento temporal transcende a mera falta de fidedignidade dos dados contábeis, demandando ainda ajustes de variações patrimoniais fictícios, pois impacta diretamente nos resultados econômico e patrimonial do exercício. Os ajustes realizados posteriormente, guardado o princípio da anualidade das contas, serão objeto de análise no exercício correlato.

Estes procedimentos se operacionalizam em razão de inexistir monitoramento constante entre a empresa de consultoria atuarial contratada e o RPPS. Somente após o encerramento do exercício é que os dados são transmitidos ao profissional para a elaboração da reavaliação atuarial, que ainda passará por um longo processo de depuração e consistência de informações e da base cadastral, demandando intervenções de órgãos externos ao próprio RPPS, como os departamentos de recursos humanos das outras entidades municipais.

Como se vê, todo este trabalho deve ser feito no transcurso do exercício, não só para que as informações já estejam majoritariamente depuradas à ocasião da elaboração da reavaliação anual, como também para que, durante o ano, seja realizado o monitoramento constante dos riscos atuariais.

A atividade do profissional contratado não se restringe, pois, ao período pós encerramento do exercício. Sua atuação concomitante permitirá que as reavaliações atuariais sejam produzidas no tempo certo e não prejudiquem o encerramento dos demonstrativos contábeis.

Determino sejam adotadas providências pelo gestor no sentido de que a finalização da reavaliação atuarial seja consentânea ao prazo de encerramento dos seus demonstrativos contábeis, providência que ensejará a necessidade da implementação do acompanhamento atuarial (arts. 67 a 70 da Portaria MTP n. 1.467/2022), de maneira a não haver reincidência na mescla irregular de resultados financeiros e patrimoniais de exercícios distintos.

2.7 O atendimento aos ditames da NBC-TSP 15 e IPC-14 nada tem a ver com a apropriação de rendimentos de receitas, conforme trazido pela defesa. Está ligada ao método de financiamento segundo o qual deverão ser apropriados contabilmente os resultados atuariais apurados na reavaliação anual realizada pela consultoria atuarial.

A escolha do método de financiamento é uma prerrogativa do ente federativo juntamente com o profissional contratado, já que tem impacto direto na velocidade de financiamento – ou seja, no ritmo de amortização dos déficits atuariais – e, consequentemente, nas restrições orçamentárias impostas aos patrocinadores. Neste particular, portanto, não há que se realizar crítica à opção feita.

Embora os resultados alterem, sob a perspectiva gerencial e operacional, os desencaixes dos fluxos de caixa, tal prática encontra amparo no que dispõe o item 50 da versão original do IPC-14 (Procedimentos Contábeis relativos aos RPPS), in verbis:

“50. A escolha do regime financeiro influi diretamente na forma do fluxo de ingressos para realização de desembolsos com benefícios, possibilitando a acumulação ou não de recursos para cobertura das obrigações do plano.” (grifos no original)

Conquanto legítima a adoção de diferentes formas de cálculo, destaco que o método selecionado também impacta no resultado do passivo atuarial. Aqui, reproduzo os itens 58 e 59 do mesmo IPC-14 (versão original):

“58. O método de financiamento determina o “ritmo” de acumulação das reservas, impactando o passivo atuarial potencialmente de diversas formas. Assim, o custeio poderá ser decrescente, estável ou crescente ao longo dos anos futuros.

59. O dimensionamento da Provisão Matemática Previdenciária (PMP) é determinado por meio da diferença entre o Valor Atual dos Benefícios Futuros (VABF) e o Valor Atual das Contribuições Futuras (VACF), ou seja, PMP = VABF – VACF. Assim, deve-se estabelecer critérios sólidos e bem fundamentados para a escolha do método de financiamento, dado sua interferência na PMP. Ademais, a escolha do método de financiamento é independente da forma de mensuração dos custos (brutos) dos benefícios, ou seja, o método de financiamento não afetará o VABF, mas apenas o VACF.”  (grifos meus)

Verifico, no entanto, que os resultados atuariais apresentados na avaliação atuarial (data-base 31/12/2023) não observaram o disposto na NBC TSP 15, de 31/10/2018, do seguinte teor:

“69. A entidade DEVE utilizar o método de CRÉDITO UNITÁRIO PROJETADO para determinar o valor presente das obrigações de benefício definido e o respectivo custo do serviço corrente e, quando aplicável, o custo do serviço passado.” (grifos meus)

Tal premissa veio contemplada na recente revisão pela qual passou o IPC 14:

“50. Poderão ser utilizados outros métodos além daqueles elencados acima, desde que atendidos os requisitos estabelecidos no § 1º do art. 31 (da Portaria MTP nº 1.467/2022).

51. Ressalta-se que a NBC TSP – 15 Benefícios a Empregados, dispõe que seja utilizado o método de financiamento Crédito Unitário Projetado – PUC, portanto para fins de registros contábeis no ente o método de financiamento adotado deve ser esse. Além disso a NBC TSP 15 ainda dispõe que as provisões matemáticas previdenciárias sejam apuradas na avaliação atuarial, considerando-se todos os benefícios estruturados em regime de capitalização. A fim de compatibilizar os aspectos contábeis e de gestão atuarial dos RPPS, entende-se que a entidade poderá adotar um método de financiamento para fins de gestão, de acordo com o estabelecido pelo citado regulamento do Ministério de Estado do Trabalho e Previdência, e evidenciar tal fato em notas explicativas e contas de controle (grupo 7.9.5 e 8.9.5 do PCASP Estendido), inclusive demonstrando os efeitos e o impacto de tal fato comparativamente ao método PUC. Desta forma, se a unidade gestora do RPPS adotar um método de financiamento atuarial diferente do PUC, então a demonstração consolidada do ente deverá ser ajustada sentido, deve haver evidenciação caso alguma parte da provisão matemática não reflita integralmente o cálculo dos benefícios estruturados em capitalização.

52. Portanto, a forma de contabilização estabelecida pela NBC TSP 15 demonstra o cálculo do valor presente da obrigação de benefício definido, calculado pelo método de financiamento PUC, onde a provisão matemática equivale à diferença entre o VABF e o VACF.” (grifos meus)

Ainda, no mesmo sentido, trago à baila o que dispõe o MCASP-2023, p.399:

“No que se refere ao método de avaliação atuarial, a entidade deve utilizar o método de crédito unitário projetado (denominado PUC [42]*) para determinar o valor presente das obrigações de benefício definido e o respectivo custo do serviço corrente e, quando aplicável, o custo do serviço passado.

* Nota de rodapé [42] do Manual: A Portaria MTP nº 1.467/2022, em seus art. 31, prevê quatro métodos atuariais de financiamento possíveis de serem adotados, bem como permite a utilização de outros métodos desde que atendidas certas condições. No entanto, para realizar o devido registro nas demonstrações contábeis, o método PUC é OBRIGATÓRIO, e, caso o ente utilize outro método atuarial de financiamento, deve explicitar o cálculo em Notas Explicativas às DCs, para fins de transparência.”

Desta forma, conquanto haja liberdade de escolha do método, no aspecto gerencial e operacional, a mesma faculdade não persiste quanto ao registro contábil do passivo atuarial, há que se empregar o método PUC. O preceito é mandatório e está em vigor desde 2018, época da edição da NBC-TSP 15, inserido num contexto de que as demonstrações contábeis observem uma padronização que permita o cotejo histórico da evolução do passivo previdenciário, além de alinhar-se às normas contábeis internacionais.

Destaco não ser novidade, no âmbito da contabilidade, a adoção de procedimentos contábeis da espécie. A título de ilustração, trago à baila, ser de longa data o fato de que o Regulamento do Imposto de Renda Pessoa Jurídica restringe os demonstrativos fiscais para a apuração do lucro a apenas dois métodos (PEPS e Custo Médio), ainda que para fins de controle gerencial e operacional adote metodologia diversa.

Portanto, os números dispostos no DRAA, reproduzidos no item D.5 do relatório da Fiscalização, devem ser vistos com cautela.

Determino a observância dos procedimentos atuariais segundo a norma de regência, com a adequada apropriação contábil das provisões matemáticas pelo método PUC.

2.8 Outro fator a ser abordado é a insuficiência do plano de amortização.

A partir das informações obtidas do arquivo de fluxos atuariais se constata que os repasses financeiros a título de amortização do déficit atuarial encontram-se subestimados, conforme tabela e gráfico abaixo:

Como se vê, pela tabela anteriormente reproduzida, a insuficiência de financiamento, trazida a valor presente pela mesma taxa de juros utilizada na reavaliação atuarial anual, já chegava a R$ -111.396.429,17, o que equivale a 137,59% da R.C.L. do ente federativo no exercício em exame.

Aplicando a metodologia acima, retroativamente aos últimos quatro exercícios, o panorama detectado é o seguinte:

 Os números acima indicam que tal prática vem se arrastando por anos, postergando a solução do déficit atuarial, transmitindo-a aos mandatários posteriores.

Assim, o equacionamento por plano de amortização, tal qual operacionalizado, inobservou a regra disposta no inciso I do artigo 56 da Superportaria:

“Art. 56. Para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, o plano de amortização estabelecido em lei do ente federativo deverá, adicionalmente aos parâmetros previstos nesta Portaria relativos ao plano de custeio do regime, observar os seguintes:

I-garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, mantendo nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como com as obrigações futuras, a serem demonstrados por meio dos fluxos atuariais;”

Fica evidente a ineficácia e inefetividade do plano de amortização adotado.

Eis, portanto, um dos fundamentos – senão o principal – do crescimento exponencial do passivo atuarial do Instituto, o significativo descompasso entre as suas necessidades de financiamento e o plano de amortização vigente.

Configurada está a manifesta infração ao disposto no art. 56, inciso I da Superportaria e ao princípio da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário local (art. 40 c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019), comprometendo o pilar financeiro do princípio anteriormente mencionado.

A situação ganha maiores contornos de gravidade quando se depara com o fato da existência de um déficit atuarial a equacionar – não estava amparado pelo plano de amortização vigente no exercício, aprovado pela Lei Complementar n. 1.703/2022 – o montante de R$ 31.586.9275,22 (pág. 28 da reavaliação atuarial anual 31/12/2023), o equivalente a 56,65% do passivo atuarial apurado.

Necessário, pois, se faz que sejam adotadas providências junto aos entes patrocinadores e à consultoria atuarial com vistas à equalização do passivo atuarial apurado, sob pena de, em curtíssimo prazo o sistema previdenciário local e ver em condições de default, o que onerará ainda mais as finanças municipais, responsável subsidiário que é pelo RPPS (art. 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/1998).

Determino ao Instituto que adote estratégia de amortização do déficit atuarial consentânea com as suas necessidades de financiamento, de maneira a não só garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, como à arrecadação de receitas compatíveis com os seus fluxos de desembolso, dentre elas um plano efetivo de amortização do déficit atuarial.

2.9 Vejo como inapropriada a utilização do Limite do Déficit Atuarial (LDA) na presente reavaliação.

Como ressaltado anteriormente, as formas de operacionalização dos parâmetros referentes ao plano de amortização deverão garantir a solvência e a liquidez do plano de benefícios, mantidos o nível de arrecadação das contribuições e a acumulação de provisões compatíveis com o seu fluxo de desencaixes financeiros, nos termos do artigo 38, caput e § 1º do Anexo VI da Superportaria.

Ora, conforme constou da reavaliação atuarial anual, o LDA apurado foi de R$ 16.244.384,93, reduzindo o déficit técnico apurado de R$ 55.756.591,64 para R$ 39.512.206,71.

Note-se que, consoante analisei no tópico anterior desta decisão, o plano de amortização vigente desvia-se da necessidade de financiamento do regime previdenciário local, deixando nítida a sua insuficiência.

Nesta hipótese, permitir-se a utilização do LDA é, como bem assevera a auditoria, dar causa ao subdimensionamento do passivo previdenciário, ocultando a real necessidade de financiamento dos fluxos de desembolso e, consequentemente, agravando a insuficiência adrede demonstrada.

Tal quadro ganha maior relevância notadamente diante do fato de que nem todo o déficit apurado para o exercício foi integralmente contemplado pela lei vigente de amortização do déficit atuarial, a qual não abarcou o montante de R$ 31.586.927,22, equivalente a 56,65% do passivo atuarial apurado ou 39% da R.C.L. do exercício.

Assim, não é possível o emprego do permissivo do artigo 39 do Anexo VI da Superportaria (utilização do LDA) sem que seja anteriormente atendido o disposto no artigo 38, caput e § 1º do mesmo normativo.

O artigo 38 inaugura a Seção X (Planos de amortização do déficit), do qual os artigos 39 a 42 compõem a Subseção I (Cálculo do valor do déficit a ser equacionado). A hierarquia topológica da norma não permite, pois, o emprego direto das disposições constantes da Subseção I sem que haja a necessária observância do precedente artigo 38.

Determino que, enquanto não tomadas as medidas necessárias ao efetivo equacionamento do déficit atuarial – apto à cobertura das necessidades de financiamento do RPPS – e a observância de todo o regramento que disciplina a matéria, abstenha-se o RPPS de lançar mão da técnica do LDA.

Destaco que a não observância poderá ensejar não só aplicação de sanção pecuniária ao gestor, além de eventual encaminhamento das informações ao Ministério Público Estadual para a apuração das condutas realizadas.

2.10 Por todo o exposto, considerando o contido nos autos, com supedâneo na Constituição Federal, art. 73, § 4º e na Resolução TCESP n. 02/2021, JULGO REGULARES COM RESSALVAS, DETERMINAÇÕES, RECOMENDAÇÃO E ADVERTÊNCIA as contas do exercício de 2023 do Instituto de Previdência Municipal de Ouroeste - IPREMO nos termos do art. 33, inciso II c/c art. 35 ambos da Lei Complementar Estadual nº 709/93.  Quito a responsável.

Ressalto que o não atendimento às decisões desta Corte poderá ensejar não só a aplicação de sanção pecuniária à responsável, nos termos do artigo 104 da LCE n. 709/1993, bem como o encaminhamento das informações ao Ministério Público Estadual com vistas à eventual apuração de responsabilidade.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. Publicar;
2. Certificar o trânsito em julgado.

Após, ao arquivo.

GCSA, em  06 de maio de 2025.

GCSA, em  06 de maio de 2025.