TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA (11) 3292-3521 - gcmv@tce.sp.gov.br

Relatório

Na presente matéria, licitação, contrato e o acompanhamento da execução, do negócio firmado entre a Prefeitura Municipal de Juquitiba e a empresa EPCCO Engenharia de Projetos, Consultoria e Construções Ltda., com vistas à execução de serviços de pavimentação asfáltica na viela Nogueira de Vargas, Trecho I, Bairro dos Barnabés e Estrada Gregório Pires de Oliveira, Trecho I, Bairro dos Padeiros.

Trata-se do contrato nº 47/2022, assinado em 30/05/2022, pelo valor de R$ 675.000,09, com prazo de execução de 120 dias e de vigência de 360 dias, que foi precedido pela Tomada de Preços nº 1/2022, do tipo menor preço, sendo o aviso da licitação regularmente publicado.[1]

O torneio contou com a participação de uma proponente.

Não houve inabilitação/desclassificação.

A obra foi finalizada em 19/10/2022, sendo recebida definitivamente em 25/10/2022. Termo de Recebimento Definitivo tratado no TC-018163.989.24-7.

A 4ª Diretoria de Fiscalização (DF-4.2), ao instruir a matéria, com base nos elementos coligidos aos autos pela Origem, manifestou-se pela irregularidade da licitação, contrato e da execução, por constatar o seguinte:

I - Licitação e contrato:

(a) Ausência de justificativas para os valores dos índices contábeis exigidos (liquidez Corrente - LC: = ou superior a 1,5; Liquidez Geral - LG: = ou superior a 1 e Índice de Endividamento – IE = ou inferior a 0,50), em afronta ao art. 31, § 5º, da Lei 8.666/93, bem como exigência indevida de que os índices fossem atestados por profissional habilitado pelo Conselho Regional de Contabilidade;

(b) Exigência indevida de que o Balanço Patrimonial e as Demonstrações Contábeis fossem assinados por contador responsável e pelo representante legal da licitante, sem permitir a subscrição por técnico de contabilidade ou equivalente, o que extrapolou o art. 31 da Lei nº 8.666/1993 e contrariou a jurisprudência desta Corte de Contas;

(c) Não observação, pela Administração, dos valores individuais dos itens seguro e garantia (0,50% e 2,00%), respectivamente, para composição do BDI adotado pela Administração, cujos valores estão acima dos parâmetros fixados pelo Tribunal de Contas da União para tais rubricas somadas (0,74%), com possível prejuízo à obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração;

(d) Exigência de visita técnica como requisito de habilitação, o que pode ter restringido a participação de licitantes com domicílio em regiões afastadas do Município de Juquitiba, culminando na participação de apenas uma empresa licitante na Tomada de Preços (apenas uma empresa realizou a visita técnica);

(e) Não atendimento ao prazo de 5 dias úteis, estipulado no edital, entre a publicação da classificação final e a da homologação e adjudicação do objeto;

(f) Não atendimento ao item 9.1.1.2 do Edital (desclassificação da proposta que apresentasse qualquer componente unitário com valor superior ao constante da planilha orçamentária integrante do edital, ainda que a soma total estivesse abaixo do valor estimado), com possível restrição da competição;

(g) Vedação à participação de empresas em regime de consórcio, sem justificativa, o que pode ter restringido a competitividade do certame;

(h) Erro na qualificação do contratante, ao atribuir tal condição à empresa contratada;

(i) Não realizada a consulta à relação de apenados deste Tribunal.

II – Execução contratual:

(a) Falta da emissão da ART do responsável pela elaboração do orçamento estimativo e do projeto básico;

(b) Tampas de água e esgoto com acabamento quebrado e/ou sem a devida finalização do acabamento;

(c) Rachaduras no pavimento;

(d) Guias quebradas;

(e) Boca de Lobo sem tampa em local com grande circulação de crianças (próximo à Escola Municipal Manacás dos Soares);

(f) Instalação de lombada fora dos padrões definidos pela Resolução nº 600 do Conselho Nacional de Trânsito (Contran), sem sinalização e com obstrução da guia de escoamento, ocasionado acúmulo de água parada no local;

(g) Controle de qualidade das obras em desacordo com a Orientação Técnica nº 03/2011, do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP).

O Ministério Público de Contas teve vista regimental de todos os feitos, sem neles se manifestar.

É o relatório.

Decido.

Trata-se de contratação com vistas à execução de serviços de pavimentação asfáltica, na viela Nogueira de Vargas, Trecho I, Bairro dos Barnabés e Estrada Gregório Pires de Oliveira, Trecho I, Bairro dos Padeiros, Município de Juquitiba.

I - Da licitação e do contrato.

Quanto aos atos de homologação e adjudicação do objeto terem ocorridos no mesmo dia do julgamento da licitação, visando dar celeridade ao processo, conforme explicações da Origem, mas em inobservância ao prazo recursal de ‘5’ dias úteis, estipulado no edital, entendo que o apontamento pode ser afastado, eis que não havia interessados em recorrer da decisão da Comissão Licitatória, haja vista que o certame teve a participação apenas da licitante que se sagrou vencedora.

Quanto à ausência de justificativas para os índices contábeis exigidos no edital: (Índice de liquidez Corrente: ILC = ou superior a 1,5; Índice de Liquidez Geral - ILG = ou superior a 1 e Índice de Endividamento - IE = ou inferior a 0,5), vejo que tais quocientes estão de acordo com os parâmetros considerados razoáveis pelo Tribunal, considerando o seguimento de mercado, in verbis:

“Por outro lado, o coeficiente estipulado, tanto para o Índice de Liquidez Geral – ILG, como para o Índice de Liquidez Corrente – ILC, os quais poderiam ser iguais a 1,5, apresentam-se em patamar usual e perfeitamente adequados àqueles aceitos no mercado e também pela jurisprudência desta Corte.” (TC-000703/009/12 – 1ª Câmara).

“Os índices de liquidez geral maior ou igual a 1,5 e de endividamento total menor ou igual a 0,5, exigidos para qualificação econômico-financeira, estão dentro do patamar considerado razoável pela jurisprudência desta Casa, levando-se em consideração a complexidade do objeto licitado.” (TC-004551/026/12 – 2ª Câmara).

Contudo, a matéria não merece aprovação do Tribunal, diante das inúmeras condições restritivas verificadas pela auditoria, que desembocaram num certame sem nenhum estímulo à competição (uma proponente), cuja consequência foi a seleção de proposta com praticamente nada de vantagem financeira para a Origem, por conta do pequeno desconto ofertado pela empresa, que em valores monetários representou a módica quantia de R$ 5,18 sobre o orçamento-base da licitação, estabelecido em R$ 675.005,27.

A começar pela ausência de motivação para impor a visita técnica aos locais da prestação dos serviços de pavimentação como requisito de habilitação.

Tal gravame tem sido censurado por esta Corte, à medida que a obrigatoriedade de visitação ao local de prestação de serviços pode constituir entrave à ampla competição, devendo, por isso, ser limitada àquelas situações imprescindíveis à formulação de propostas, em face da complexidade do objeto, o que não parece ser o caso.

Por essa razão, deveria ter sido facultativa, bastando ser substituída por simples declaração da licitante de que tem conhecimento das condições locais.

Além disso, a falha só poderia ser relevada caso várias licitantes tivessem realizado a vistoria, o que não ocorreu, haja vista que só uma empresa a efetuou. 

A propósito:

“EMENTA: EXAME PRÉVIO DE EDITAL. PREGÃO PRESENCIAL PARA MANUTENÇÃO, RECUPERAÇÃO E RESTAURAÇÃO DE PAVIMENTAÇÃO. REQUISIÇÃO DE VISITA TÉCNICA OBRIGATÓRIA. LIMITAÇÃO NA FORMA DE APRESENTAÇÃO DO BALANÇO. RESTRIÇÃO NA FORMA DE AUTENTICAÇÃO DE DOCUMENTOS.

1. É indevida a obrigatoriedade de visita técnica para o objeto pretendido.

2. O edital deve mencionar expressamente a aceitabilidade de balanços patrimoniais por meio de relatório gerado pelo SPED (Sistema Público de Escrituração Digital.

3. A autenticação de documentos deve ser permitida por todas as formas previstas em lei. (TC-007863.989.19-0. Tribunal Pleno).

A despeito da razoabilidade dos índices financeiros fixados no edital, a exigência de que os cálculos fossem atestados por profissional habilitado pelo Conselho Regional de Contabilidade, sob pena de inabilitação da empresa, constituiu outra mácula indevidamente restritiva, contrária à legislação (art. 31, § 5º, da Lei 8.666/1993) e ao entendimento jurisprudencial da Casa.

Confira-se o julgado abaixo:

“Por fim, carece de amparo legal, ultrapassando o disposto no artigo 31, § 5º, da Lei federal nº 8.666/936, a regra de que os índices econômico-financeiros sejam apresentados mediante memória de cálculo, assinada por profissional habilitado junto ao Conselho Regional de Contabilidade.

Ademais, considerando que para a obtenção de referidos indicadores basta a aplicação dos valores já informados no balanço patrimonial nas correspondentes fórmulas matemáticas, não vejo razões para que esse cálculo seja endossado por um profissional especializado.” (TC- TC-012393.989.16-5. Tribunal Pleno). Destaquei.

Na mesma linha, a exigência de que o Balanço Patrimonial e as Demonstrações Contábeis fossem assinados pelo representante legal da empresa, assim como pelo contador responsável, excluindo a possibilidade de assinatura por técnico em contabilidade ou profissional equivalente, também não tem respaldo do art. 31, § 5º, da Lei 8.666/1993, nem da jurisprudência desta Corte de Contas.

Confira-se:

“Conforme jurisprudência assente, a exigência é insubsistente e, portanto, deve ser revista, possibilitando-se a subscrição das demonstrações financeiras, tanto por Contador como por Técnico em Contabilidade legalmente habilitado.

Bem ilustra esse entendimento a deliberação Plenária proferida nos processos TC-20559.989.20-7 e TC-20659.989.20-6, na Sessão de 21/10/20, sob relatoria da eminente Conselheira Cristiana de Castro Moraes [...]. (TC-22376/989/20-8. Tribunal Pleno). Destaquei.

É nesse contexto de restritividade que não merece afastamento a questão da ausência de justificativas para vedar a participação de empresas em regime de consórcios. De fato, tal expediente insere-se no âmbito do poder discricionário da Administração. Mas para adotá-lo, a Municipalidade deve não só motivar essa opção, como também levar em conta outros dois fatores de extrema importância, a saber: o princípio da “ampla concorrência” e o escopo maior da licitação, qual seja, “a busca pela proposta mais vantajosa para Administração.”

A Origem também não apresentou justificativas técnicas acerca dos elevados percentuais das parcelas do seguro e da garantia (0,50% e 2,00%), respectivamente, do BDI adotado (24,22%), o que era devido, visto que tais valores são bastante superiores aos recomendados, por exemplo pelo Tribunal de Contas da União (0,74%) para ambas as rubricas, bem como porque a sua adoção desembocou num gasto a maior para os cofres públicos de R$ 9.563,75, consoante cálculo da auditoria, em franco desprestigio ao postulado da economicidade.

Aliás, a mera alegação de que “a adoção desse percentual mais elevado se justifica pelas peculiaridades do objeto licitado, que abrange obras de pavimentação de vias públicas em locais de difícil acesso, com solos de baixa capacidade de suporte e alta suscetibilidade a intempéries, especialmente durante o período de execução”, sem nenhuma prova nesse sentido, não pode ser aceita.

Quanto à possibilidade de desclassificar as propostas que apresentassem “qualquer componente unitário superior ao constante da planilha orçamentária integrante do edital”[2], mesmo que não seja evidenciado a prática de valores global ou unitários irrisórios ou de valor zero, ressalto que, tal prática fere os princípios do formalismo moderado, da competitividade e da economicidade, assim como o escopo maior da licitação, isto é, a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.

Lado outro, sabe-se que a Administração não pode descumprir “as regras do jogo”, é o que a doutrina chama de princípio da vinculação ao edital.[3]

Todavia, no caso dos autos, vê-se que a Administração de Juquitiba, ao analisar a única proposta apresentada no torneio, e ponderar que os preços de alguns itens apesar de superiores aos valores referenciais, apresentavam variações irrelevantes, deixou de desclassificá-la, contradizendo suas próprias regras.

Embora concorde com tal juízo de ponderação, diante da ínfima materialidade financeira constatada[4], tal expediente só vem a demonstrar o contrassenso do censurado dispositivo editalício, razão pela qual a sua ilegalidade, no caso em exame, deve ser confirmada, mormente porque não favoreceu a competição, ao revés, atuou em detrimento ao escopo maior da licitação.

Malgrado a Administração tenha reconhecido o erro ao atribuir a qualidade de “Contratante” à empresa contratada, noto que não houve elaboração de termo aditivo para a correção da falha, fato que demonstra a falta de zelo da Origem e, por isso, deve ser objeto de reprimenda por esta Corte.

A desatenção da Origem também se consolidou pela ausência de consulta ao cadastro de entidades apenadas mantido por este Tribunal. Embora a empresa contratada não tivesse registros de sanções, à época da contratação, fato é que a Prefeitura assumiu o risco de contratar empresa que estivesse proibida de celebrar contratos com o Poder Público.

II - Da execução contratual.

Consta nos autos a Anotação de Responsabilidade Técnica - ART retificada do responsável pela elaboração do orçamento estimativo, do projeto básico e pela fiscalização da obra.[5]

A Origem encaminhou documentação comprobatória dos reparos efetuados pela contratada nas tampas de bueiros, nas rachaduras no pavimento, nas guias e bocas de lobo quebradas e nos dispositivos de saída de água.

No que tange à instalação de lombadas fora dos padrões estabelecidos pela Resolução nº 600 do Conselho Nacional de Trânsito - Contran, são aceitáveis os esclarecimentos ofertados pela Origem, no sentido de que tais dispositivos não teriam sido executados pela contratada, visto que não constam da planilha orçamentária.

Por fim, vejo que a Prefeitura não apresentou documentação comprobatória da implementação de procedimentos para o controle de desempenho das obras recebidas, o qual deve vigorar até o termo da garantia quinquenal prevista no art. 618 do Código Civil, conforme recomendação da Orientação Técnica nº 3/2011, do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP).

A despeito disso, essa questão, por si só, não tem força suficiente para o decreto de irregularidade da execução do contrato, mormente porque consta que o objeto contratado foi regularmente cumprido pela empresa, sendo recebido provisória e definitivamente pela Origem.

Diante disso, por ora, penso ser suficiente advertir a Origem para que doravante passe a implementar mecanismos que visem o controle de desempenho das obras recebidas, nos termos da mencionada Orientação Técnica do IBRAOP.

Ante o exposto, não havendo elementos hábeis para dirimir todo o apurado pela instrução, e sem embargo das recomendações assinaladas, julgo irregulares a Tomada de Preços nº 1/2022, da Prefeitura de Juquitiba, e o contrato decorrente, e aplico multa no valor de 160 (cento e sessenta) ufesp’s ao senhor Ayres Scorsatto, então Prefeito Municipal, na qualidade de ordenador de despesa e autoridade que assinou o contrato nº 47/2022, em virtude das irregularidades acima apontadas, bem como por infração aos arts. 31, § 5º, e 65, caput, ambos da Lei nº 8.666/93 e aos princípios da competitividade, da vinculação ao edital e economicidade.

Determino as comunicações a mencionadas nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica desta Corte, e tomo conhecimento da execução contratual e do termo de recebimento definitivo constante dos autos.

Publique-se.

Cumpridas as determinações acima, e após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos.

GCMV, em 30 de abril de 2025.

MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA

Conselheiro

Rnm/