TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA (11) 3292-3521 - gcmv@tce.sp.gov.br

Relatório

Trata-se de representação, licitação, contrato, acompanhamento da sua execução e termo de rescisão da avença, firmados no âmbito da Prefeitura Municipal de Jacareí com a empresa Skala Soluções em Serviços Eireli, visando à prestação de serviços de limpeza predial, manutenção e conservação de áreas verdes e controle de acesso, com fornecimento de mão de obra, materiais de consumo, EPIs e equipamentos necessários à execução do objeto.

O contrato nº 4002.00/2024 foi assinado em 19.2.2024, pelo valor de R$ 5.467.146,15, com prazo de vigência de 30 meses. A avença foi precedida pelo pregão eletrônico nº 163/2023, que contou com a participação de  vinte e um proponentes. Oito empresas tiveram suas propostas desclassificadas.

O representante Diego Levi da Silva relata possíveis ilegalidades cometidas pela comissão julgadora do certame ora em exame, as quais teriam favorecido a empresa Skala Solução em Serviços, especialmente diante da concessão de sucessivas oportunidades para que a licitante corrigisse erros da planilha de preços apresentada, ultrapassando os prazos previstos no edital e acarretando a alteração do valor global da proposta, com adjudicação do objeto por preço superior ao que fora indicado pela própria pregoeira.

Além disso, criticou a ausência de motivação por parte da comissão julgadora para o aceite da proposta da empresa Skala, apontando uma suposta inexequibilidade dos valores e aduzindo que essa licitante:

(a) estipulou percentuais inferiores aos recomendados pelo CADTERC para os encargos sociais, bem como fixou valores diferentes para a mesma função;

(b) considerou apenas 6 agentes de higienização, o que não corresponde à realidade do Termo de Referência, que elenca 11 locais de atendimento;

(c) apresentou preços defasados, de julho/2023, deixando de considerar o dissídio coletivo previsto para janeiro/2024;

(d) utilizou-se de documentos referentes a 2 sindicatos única e exclusivamente com a finalidade de burlar a planilha de composição de preços unitários, posto que, para Controlador de Acesso e Auxiliar de Manutenção escolheu o SINDPRESS, que admite salário menor para essas funções, que representam pequeno número no contrato. E para a equipe de limpeza escolheu o SIEMACO, no qual os benefícios são mais baixos, justamente em face do número maior no contrato;

(e) em razão da distância entre os locais da prestação dos serviços e do número inferior de prestadores indicados pela proponente (6 em vez de 11), sua proposta resta comprometida.

Apontou, também, que os atestados de qualificação técnica da empresa Skala não condizem totalmente com o objeto licitado, nem comprovam os quantitativos exigidos no edital.

A Unidade Regional de São José dos Campos (UR-7), ao instruir a matéria, com base nos elementos coligidos aos autos pela Origem, concluiu pela procedência parcial da representação e irregularidade da matéria em face dos fatos e conclusões a seguir:

(a) ausência de demonstração da estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, em descumprimento ao inciso I do art. 16 da LRF;

(b) durante diligências promovidas pela Administração por ocasião da análise da documentação apresentada pelas licitantes, houve alteração do preço global incialmente proposto pela vencedora, em dissonância com a jurisprudência do TCU (acórdão nº 2.546/2015);

(c) informações divergentes no edital quanto à distância dos locais em relação ao paço municipal, inviabilizando a hipótese de um mesmo trabalhador realizar a limpeza em várias áreas no mesmo período, em prejuízo à formulação de propostas e;

(d) a proposta comercial e o contrato contêm fixação de número de agentes de higienização que não corresponde à realidade necessária para execução do contrato.[1]

Em sede de acompanhamento da execução contratual, a auditoria registrou que o contrato teve a execução suspensa a partir de 1º.09.2024, em virtude de sucessivos descumprimentos de cláusulas contratuais por parte da contratada, o que levou a rescisão unilateral da avença, consoante permissão do art. 79, I, da Lei 8.666/93.

Durante o período de execução do contrato (15/3/2024 a 30/8/2024), a unidade de instrução não observou irregularidades nos pagamentos efetuados, que somaram a importância de R$ 664.794,26.

À vista do insucesso da contratada na execução do objeto, concluiu seu relatório pela irregularidade da execução contratual.[2]

Sobre o termo de rescisão, a Fiscalização anotou a ausência de pendências financeiras junto à contratada, contudo, entendeu que o instrumento resta comprometido em face do princípio da acessoriedade.[3]

Quanto à representação, a unidade de instrução fez as seguintes observações:

(a) a comissão da licitação assegurou a outras empresas oportunidades para corrigir os erros das propostas indicados pela pregoeira. Contudo, as correções indicadas à empresa Skala não são meros equívocos formais, já que interferiram no valor global apresentado pela licitante, que, de R$ 5.800.000,00 (lance final), foi alterado para R$ 5.698.318,41, e, após, para R$ 5.799.996,30 (após negociação);

(b) o percentual mínimo de 69% de encargos sociais indicado pelo CADTERC é mera sugestão de parâmetro para definição dos preços referenciais, conforme indica a Bolsa Eletrônica de Compras de São Paulo – (BEC);

(c) o quadro de auxiliares de limpeza da proposta vencedora é subdividido em “Auxiliar de Limpeza 44hs” e “Auxiliar de Limpeza c/ Insalubridade 44hs”. O Termo de Referência relaciona 11 locais para prestação dos serviços de limpeza, e a maior parte conta com banheiro de uso público, onde o Auxiliar de Limpeza deve receber insalubridade;

(d) o edital também informa que os locais de prestação dos serviços encontram-se num raio de até 500 m do Paço Municipal. Notamos, porém, que alguns locais indicados apresentam distâncias maiores (Cemitério Jardim da Paz: 4,7 km, e Terminal Rodoviário: 5,1 km), fato que inviabiliza a hipótese de um mesmo agente realizar a limpeza em várias áreas no mesmo período;

(e) os contratos apresentados pela vencedora[4] para fins de qualificação técnica comprovam a metragem mensal mínima, de 25.276,72 m², indicada no item 11.7.5 do edital.

A seguir, as partes contratantes foram regularmente notificadas, comparecendo aos autos o Município de Jacareí, com justificativas e documentos defendendo o acerto dos atos praticados.[5]

Vista regimental dos feitos ao Ministério Público de Contas.

É o relatório.

Decido.

Da análise da ata do pregão, observa-se que a comissão julgadora, com fulcro nos itens 9.3, 10.3.2 e 10.3.3 do edital[6], concedeu prazos não apenas à licitante que se sagrou vencedora, mas também a outras cinco participantes, para que pudessem readequar suas propostas, em virtude dos lances ofertados e/ou de inconsistências da planilha de formação de custos.

A despeito disso, essas cinco empresas tiveram suas propostas desclassificadas, conforme as razões transcritas a seguir:

Por outro lado, entendo que as alterações indicadas pela pregoeira à empresa Skala Soluções em Serviços ultrapassaram o conceito de meros erros de soma ou simples omissões materiais da proposta, vez que provocaram modificações, por duas vezes, no valor do lance final proposto, cujo montante de R$ 5.800.000,00, foi alterado para R$ 5.698.318,41, e, após as correções iniciais indicadas, para R$ 5.799.996,30, após negociação.

Tal expediente não pode ser considerado regular, visto que esbarra no postulado da isonomia entre os concorrentes.

Além disso, dos onze locais em que os serviços seriam prestados[7], pelo menos dois não estão localizados num raio de até 500 m do paço municipal, como indicado no termo de referência[8], tendo em vista que o Cemitério Jardim da Paz está a uma distância de 4,7 km, e o Terminal Rodoviário a 5,1 km, daquele ponto, o que pode ter induzido a erro os licitantes ao elaborarem suas propostas.

No caso particular desta avença, noto que tal falha ganha relevo, à medida que a proposta da empresa Skala Serviços fixou só “6” Agentes de Higienização para executar serviços em “11” locais distintos, consoante crítica da representante, a qual foi ratificada pela instrução.

Não bastasse, essa questão ainda pode ter contribuído para as impropriedades observadas no curso da execução, visto que um dos problemas que levaram à rescisão da avença tem a ver com a “falta de mão de obra mínima para os postos de trabalho”[9], já que um mesmo trabalhador não teria condições de realizar a limpeza ao menos das áreas acima no mesmo período.

Tem-se, ainda, o silêncio da municipalidade no tocante às questões econômicas apontadas pela representante e que podem ter pesado para o curto período de duração da empreitada (pouco mais de 5 meses). Com efeito, ao menos duas questões devem ser consideradas procedentes, a saber: (i) a apresentação de preços defasados, de julho/2023, deixando de considerar o dissídio coletivo previsto para janeiro/2024 e; (ii) a utilização, pela contratada, de documentos referentes a 2 sindicatos, com vistas a indicar salários mais baixos para certas funções.

Também não teve justificativas da Prefeitura o apontamento de ausência de estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, em violação ao disposto no inciso I do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Quanto ao acompanhamento da execução contratual, cumpre assentar que a Fiscalização constatou a boa ordem dos pagamentos liquidados durante o período de duração do ajuste (15/3/2024 a 30/8/2024), cuja importância perfez a cifra total de R$ 664.794,26.

Destaque-se, ainda, as medidas implementadas pela Prefeitura em face do inadimplemento contratual, que culminaram em aplicação de sanções e multas à sociedade empresária, conduta que afasta a hipótese de desídia da gestão municipal no tocante ao indeclinável dever de acompanhar e fiscalizar o contrato.

Não obstante, a gravidade das irregularidades verificadas no curso do contrato, tais como: (a) graves irregularidades trabalhistas - descumprimento de acordos e convenções coletivos de trabalho, (b) falta de mão de obra mínima, (c) utilização de profissionais sem vínculo empregatício com a contratada, (d) reiterados descumprimentos quanto à prestação dos serviços, (e) ausência de materiais para adequada execução do objeto, tais como materiais de consumo, uniformes, EPI’s e equipamentos, et al, configuram situações de prejuízos tanto à segurança dos trabalhadores quanto ao interesse público, justificando, assim, o decreto de irregularidade da execução.

Enfim, mostram-se improcedentes as questões apontadas pela representante relativas: (i) à indicação de percentual de encargos sociais inferior aos valores indicados pelo CADTERC, visto que tal parâmetro é meramente sugestivo para definição dos preços referenciais, conforme consta do painel da Bolsa Eletrônica de Compras de São Paulo – (BEC) e; (ii) à crítica aos atestados de qualificação técnica da empresa Skala, porquanto os contratos apresentados pela empresa comprovam a metragem mensal mínima de 25.276,72 m², indicada no item 11.7.5.1. a do edital, consoante atestou a Fiscalização.

Ante o exposto, não havendo elementos hábeis para dirimir todo o apurado pela instrução, julgo irregulares o pregão eletrônico nº 163/2023, da Prefeitura de Jacareí, o contrato correlato e a execução contratual, e aplico multas individuais no valor de 160 (cento e sessenta) ufesp’s à Giliani Fortes Rossi, então Secretária de Administração e Recursos Humanos, Maria Thereza Ferreira Cyrino, então Secretária Municipal de Educação, e Edson Aníbal de Aquino Guedes Filho, então Secretário de Mobilidade Urbana, todos na qualidade de ordenadores das despesas e de signatários do contrato nº 4002.00/2024, pelos desacertos acima apontados e por infração ao art. 16, I, da Lei Complementar nº 101/2000, determinando as comunicações a que aludem os incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica desta Corte.

Finalmente, tomo conhecimento do termo de rescisão unilateral da avença, e considero a representação proposta por Diego Levi da Silva parcialmente procedente.

Cumpridas as determinações acima e, após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos.

GCMV, em 30 de abril de 2025.

MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA

Conselheiro

Rnm/