Responsáveis: Gustavo Henric Costa (Prefeito à época – Resp. pelo Órgão), Paulo Cesar Matheus da Silva (Secr. de Educação à época – Resp. que firmou o Termo), Robson Valério Betoldo (Presidente da Entidade à época).

Advogados: Rodrigo Maximiano Ribeiro de Oliveira (OAB/SP n° 188.808) e outros – Procuradores Municipais / José Américo Lombardi (OAB/SP nº 107.319), Aline Grazielle Fleitas Cano (OAB/SP nº 351.475) e outros – Procuradores nomeados pelo Prefeito.

Advogados: Rodrigo Maximiano Ribeiro de Oliveira (OAB/SP n° 188.808) e outros – Procuradores Municipais.

Cuida-se de PRESTAÇÕES DE CONTAS dos exercícios de 2020 e 2021 de valores transferidos pela PREFEITURA DE GUARULHOS à ONG-INSTITUTO EDUCACIONAL E CULTURAL PALAVRA VIVA (no âmbito do Termo de Colaboração nº 1524/2019⁴) – no importe, respectivamente, de R$ 1.140.595,24 (2021) e R$ 1.046.848,23 (2022) –, com vistas ao desenvolvimento complementar da educação pública e gratuita prestada pela Rede Municipal de Guarulhos, na modalidade Educação Básica – Educação Infantil/Creche.

Na instrução processual, a 10ª e a 1ª Diretorias de Fiscalização⁵(DF-10.3 e DF-1.1) registraram, respectivamente, as seguintes ocorrências:

a) O Relatório Técnico de Monitoramento e Avaliação da Parceria concluiu que a Entidade parceira apresentou resultado parcialmente satisfatório, carecendo de registros comprobatórios para aferição de acordo com as orientações e diretrizes encaminhadas pela Secretaria Municipal de Educação;

b) O Órgão Público evidencia falhas de não conformidade com as metas e cláusulas pactuadas, com o objeto do repasse e respectivo plano de trabalho, bem como em relação aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, motivação e interesse público;

c) Saldo apresentado no Parecer Conclusivo elaborado pelo Órgão Público não reflete a situação financeira presente nas contas bancárias da parceria;

d) Valores glosados pelo Órgão Público no montante de R$ 137.199,31 ainda não foram restituídos aos cofres públicos;

e) O Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas juntado ao processo não representa a integralidade do exercício de 2020, bem como não apresenta valores fidedignos, descumprindo o art. 181, IX, das Instruções nº 01/2020 deste Tribunal;

f) Descumprimento do item XXIII da cláusula 4.2 do Termo de Colaboração que determina a constituição de provisão/fundo de reserva mediante depósito mensal em conta poupança do percentual mínimo de 21,57% sobre o total de suas despesas mensais com recursos humanos;

g) Realização de benfeitorias (obras/reformas) no valor de R$ 187.920,70 em imóvel alugado, sem a correspondente compensação nos aluguéis, utilizando-se de orçamentos inidôneos e desrespeitando vedação contida no Regulamento da Parceria;

h) Pagamentos a empresas prestadoras de serviços cujo proprietário era servidor público à época, descumprindo o art. 21, § 1º, IV, da Portaria nº 52/2019-SE e o art. 45, inciso II, da Lei Federal nº 13.019/2014;

i) Pagamento com recursos da parceria a parente de Dirigente da OSC, em afronta aos princípios constitucionais da impessoalidade e moralidade;

j) Peças contábeis (Balanço Patrimonial e Balancete de Verificação) não registram com fidedignidade a situação financeira presente nas contas bancárias da parceria.

1 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO TERMO DE COLABORAÇÃO: divergências no preenchimento do Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas - DIRD, comprometendo a fidedignidade e confiabilidade das informações prestadas pela entidade, em descumprimento ao Princípio da Transparência e ao inciso IX do art. 181 das Instruções 01/2020 deste Egrégio Tribunal de Contas, atualizadas pela Resolução nº 11/2021. Situação reincidente.

. o Relatório de Execução do Objeto retratou que a meta 5 não foi cumprida integralmente (manter quadro de recursos humanos previsto), atingindo 80% do pactuado;

. a Comissão de Monitoramento concluiu que a instituição parceira apresentou, no 2º quadrimestre de 2021, resultado parcialmente satisfatório. Vale destacar que o plano de trabalho vigente à época não definia parâmetros ou indicadores técnicos para aferir o cumprimento das metas, sendo em sua maioria apenas obrigações decorrentes da própria execução da parceria, impossibilitando, assim, o comparativo das metas previstas com os resultados alcançados, conforme apontado na instrução do ajuste (evento 22.7, págs. 08/09, do TC-007670.989.20-1). Situação reincidente na prestação de contas de 2020 (evento 150.31, pág. 06 do TC-011335.989.20-8);

. o Parecer Conclusivo destacou falhas no cumprimento das cláusulas pactuadas e em relação aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, motivação e interesse público. Situação reincidente.

. a Prefeitura de Guarulhos aplicou a pena de advertência à entidade beneficiária.

. constatou-se que a Prefeitura de Guarulhos efetuou as glosas (R$ 64.738,61) através de descontos nos repasses subsequentes, contrariando a jurisprudência deste E. Tribunal de Contas, que recomenda que a entidade beneficiária promova a restituição dos valores impugnados com recursos próprios.

2.1 – RECEITAS: encontrada uma diferença de R$ 7.666,71 entre a disponibilidade bancária indicada no Balancete de Verificação (R$ 62.607,93) e o valor constante do DIRD e autorizado para aplicação no exercício seguinte (R$ 69.734,64).

2.2.1 – DESPESAS COM PARENTE DE DIRIGENTE DA OSC: pagamento com recursos da parceria a parente de Dirigente da OSC, em afronta aos princípios constitucionais da impessoalidade e moralidade. Situação reincidente.

. do limite previsto no Plano de Trabalho para gastos gerais, dentre eles, despesas com material de higiene e limpeza, material de escritório e pedagógico, pequenas manutenções, concessionárias, entre outros, 99,67% desse valor foi dispendido com obras e reformas (R$ 144.236,68). Apesar de solicitados, não foram encaminhados os orçamentos/cotações da maioria das empresas contratadas para prestar os referidos serviços. Verifica-se, portanto, o descumprimento ao previsto no Termo de Colaboração em sua Cláusula Quarta, item 4.2, incisos VI e XVI e o art. 22, §1º da Portaria nº 063/2021-SE, motivo pelo qual consideramos irregular a utilização do valor de R$ 144.236,68. Situação reincidente.

. ressalte-se que duas empresas fornecedoras (JR Aluguéis de Equipamentos, Reformas e Manutenções em Geral Ltda. e Zeca Pragmático Reformas, Manutenção e Instalação em Geral Eirelli) possuem o mesmo proprietário, o Sr. José Arnaldo dos Santos Júnior, que à época em que os serviços começaram a ser prestados para a OSC, em 2020, era servidor municipal, tendo sido exonerado em 19/01/2021. Situação reincidente.

2.2.3 – DESCUMPRIMENTO DA CLÁUSULA QUARTA DO TERMO DE COLABORAÇÃO: descumprimento do inciso XXIII do item 4.2 do Termo de Colaboração que determina a constituição de provisão/fundo de reserva para pagamentos de encargos trabalhistas mediante depósito mensal em conta poupança do percentual mínimo de 21,57% sobre o total de suas despesas mensais com recursos humanos. Situação reincidente. Ao final do exercício, houve aplicação a maior de R$ 16.582,41, sem os devidos esclarecimentos.

. embora haja declaração negativa da entidade beneficiária, o DIRD retrata a aquisição de bens e materiais permanentes no valor de R$ 8.562,39.

. a beneficiária retratou que não houve deliberação do Conselho Fiscal sobre as contas do exercício fiscalizado. Dessa forma, houve descumprimento do artigo 39, I e XI do seu Estatuto Social;

. não foi localizado o site oficial da entidade beneficiária. Dessa forma, não restou demonstrado o cumprimento do artigo 11 da Lei Federal nº

5 - ATENDIMENTO ÀS INSTRUÇÕES E/OU RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS: descumprimento do disposto no inciso IX do art. 181 das Instruções nº 01/2020, atualizadas pela Resolução nº 11/2021. Situação reincidente.

Ante as ocorrências listadas, os responsáveis foram notificados⁶, nos termos da lei.

Aos autos, a Prefeitura⁷ justifica, de partida (em relação ao ano de 2020), que a pandemia de COVID-19 afetou significativamente a execução das metas e a coleta de registros comprobatórios. As inúmeras restrições impostas, associadas à suspensão das aulas presenciais (a despeito dos esforços empreendidos para manutenção da transparência) dificultaram a realização de visitas in loco e a obtenção de documentos.

No que toca às metas e cláusulas pactuadas, reitera que os desacertos podem ser atribuídos às circunstâncias pandêmicas. De todo modo, assinala que medidas emergenciais foram adotadas (a fim de garantir a continuidade dos serviços essenciais) e que tem tomado providências para corrigir as falhas e melhorar os processos de monitoramento e avaliação.

Explica que a divergência entre os saldos apresentados (contas bancárias) foi retificada e alterada/incorporada ao parecer conclusivo, que passou a indicar saldo de R$ 49.755,70, conforme quadro acostado.

Com referência às glosas, além de reportar o procedimento adotado (de desconto) aduz que a Entidade teria reconhecido (em sede recursal) montante de R$ 31.489,31 a ser restituído, o qual seria ajustado em novo parecer conclusivo.

Com referência ao demonstrativo de receitas e despesas (descumprimento do art. 181, IX, das Instruções nº 01/2020 desta Corte), diz ter solicitado providências à Entidade, uma vez que remanescem divergentes. Quanto à constituição do fundo de reserva, ressalta que a empresa teria regularizado a falha, mediante recomposição dos saldos, fazendo, inclusive, depósito superior no último quadrimestre, com base em períodos anteriores.

Defende que os valores indicados como obras/reformas (cerca de R$ 188 mil) representavam, na verdade, gastos com manutenção e adequação do espaço e, por isso, teriam sido posteriormente validados pela Administração.

Anota que os pagamentos a empresas de propriedade de servidor público foram realizados, segundo a Entidade, em razão do desconhecimento dessa condição, só conhecida após a fiscalização desta Corte.

Quanto ao pagamento a parente de dirigente da OSC, afirma que além de outras providências tomadas em relação aos pagamentos, a diretoria da Entidade teria sofrido alterações.

Entende que as falhas nas peças contábeis devem ser interpretadas à luz das disposições do artigo 22 da Lei de Introdução do Direito Brasileiro, devendo ser relevada.

Ao fim, pede que se dê por justificadas as falhas apontadas. (eventos 162.1 e 176.1, TC-011335.989.20-8)

Também aos autos (e com referência a 2020), o Senhor Paulo César Matheus da Silva⁸ esclarece que o resultado parcialmente satisfatório se deve tanto à falta de apresentação de resultados pelos pais (e responsáveis) dos alunos matriculados quanto à suspensão das visitas "in loco" pela supervisão escolar (em razão da pandemia de COVID-19). Quanto ao descumprimento de metas e cláusulas pactuadas, informou que as divergências estão sendo apuradas (pelos setores responsáveis) para então se proceder à adoção de providências e eventual correção, para que não haja prejuízo ao erário.

Sobre os saldos do Parecer Conclusivo, afirmou que não houve divergências entre o valor apresentado e a real situação financeira nas contas da parceria – aduz que o montante disponível para utilização no exercício de 2020 foi de R$ 1.159.741,83, e as despesas perfizeram total de R$ 1.109.986,13, resultando em um saldo (a ser transportado para 2021) de R$ 49.755,70. Em relação aos valores glosados, mencionou que o valor a ser restituído será descontado das parcelas remanescentes relativas ao Termo, além de eventuais providências que se fizerem necessárias.

Esclareceu que as correções no DIRD estão em andamento, sob responsabilidade da Entidade. Quanto ao descumprimento da constituição de provisão/fundo de reserva, aduz que a OSC realizou a regularização do percentual mínimo, aplicando montante superior ao estabelecido e corrigindo, assim, valores não aplicados no período anterior. Em relação à realização de benfeitorias no imóvel alugado, explicou que elas se referem à manutenção e adequação do espaço, que as despesas foram autorizadas pela Subsecretaria de Educação e Gestora do Contrato e que a entidade comprovou a regularidade das contratações mediante documentação.

Com relação aos pagamentos a empresas prestadoras de serviços cujos proprietários eram servidores públicos, mencionou que correções estão em andamento junto à Entidade e que só tomou ciência sobre o fato após apontamento por esta Corte de Contas. E referência à contratação de parente de dirigente da OSC, afirmou que a municipalidade tomou as providências necessárias (que incluem a notificação da empresa e a glosa de valores), além de mencionar a alteração da diretoria da OSC. Por fim, informou que foi apresentada documentação referente às peças contábeis da Entidade, e que o apontamento, portanto, poderia ser convertido em recomendação à Origem.

Assim, certo de ter esclarecido os apontamentos de Inspeção, suscita seja reconhecida a regularidade da matéria. (evento 178, TC-011335.989.20-8)

Com referência a 2021, o Município⁹ igualmente anota que a execução física e financeira da parceria foi prejudicada pela pandemia de COVID-19, por demandar a suspensão das atividades presenciais nas escolas e, com isso, comprometer a consecução das metas pactuadas. Destacou que todos os possíveis descumprimentos de cláusulas ou metas foram notificados à OSC, para os ajustes necessários, a fim de se evitar possíveis sanções previstas na legislação. Também ressaltou que houve, sim, parâmetros para aferição dos resultados, e que o acompanhamento apontou falhas no quadro de recursos humanos e transparência, que levaram ao resultado "parcialmente satisfatório".

Com respeito ao Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas (DIRD) de 2020, assinalou que a Pasta de Educação solicitou sua retificação, pois os valores apresentados não condiziam com o Balanço Patrimonial.

Quanto ao parecer conclusivo, argumenta que foi diligente em efetuar a glosa de valores, conforme documento apresentado. A Entidade parceira teria solicitado o parcelamento dos valores glosados, mas o pedido foi indeferido, e os valores foram descontados dos repasses futuros, para o fim de assegurar o interesse público. Quanto à forma (desconto), justificou que o abate nos repasses foi o meio mais viável encontrado para o fim de garantir a compensação dos valores pela OSC.

Em relação às movimentações financeiras, esclareceu que a diferença (de R$ 7.666,71) encontrada entre a disponibilidade bancária indicada no Balancete de Verificação e o valor constante do DIRD foi cobrada na prestação de contas de 2022. Sobre as despesas com parente de dirigente da OSC, a Prefeitura informou que a remuneração da função de Assistente Administrativo estava dentro do valor praticado pela rede parceira no município e que foram excluídas as despesas de janeiro a maio de 2021.

Quanto às despesas com manutenção (obras e reformas), explicou que, após reavaliação e apresentação de justificativas e relatórios fotográficos pela entidade, as despesas foram consideradas como manutenções e pequenos reparos, não obras ou reformas, e foram aprovadas. Ressaltou que, em casos análogos, as despesas foram aprovadas mediante apresentação de documentação que demonstrasse a efetiva execução dos serviços e a vantajosidade da contratação.

Com relação aos recolhimentos mensais a fundo de reserva para eventuais ações trabalhistas (feitos em desacordo com a avença), salientou que a OSC foi advertida e notificada por descumprimento de cláusulas do Termo de Colaboração, e que a fiscalização do contrato, portanto, foi diligente.

No mais, acrescenta considerações finais acerca do item outras verificações, consignando, em suma, que havia equívoco nos itens apontados como permanentes, e traz indicação dos sítios oficiais da entidade beneficiária e da Prefeitura, atribuindo à OSC a responsabilidade pela manutenção das informações requeridas (em face da rescisão contratual).

Ao fim, pugna seja reconhecida a regularidade da matéria, havendo, se assim entendido, eventuais recomendações. (evento 85.1, TC-014761.989.22-7)

Chamada a se manifestar nos autos que tratam da prestação de contas de 2020, setor especializado em Economia da ATJ anota que a despeito das irregularidades apontadas (divergências em saldos, pagamentos a parentes de dirigentes e a empresas de servidores públicos, além de falhas na constituição de provisão e na realização de benfeitorias em imóvel), as justificativas apresentadas revelam-se, em seu entender, suficientes. Consigna que embora algumas divergências (em valores) remanesçam, elas não comprometem a matéria examinada.

Nesses termos, do ponto de vista econômico-financeiro, conclui pela regularidade da prestação de contas de 2020, com ressalvas e recomendações. (evento 205.1, TC-011335.989.20-8)

No evento 206, são acostados supostos “novos documentos” pela Prefeitura. Ao avaliá-los, porém, a Fiscalização observa que, em relação à documentação original, apenas dois documentos tiveram seu conteúdo atualizado e ambos já teriam sido apresentados/apreciados em sede de justificativa¹⁰. Em complemento, observa que a DIRD continua carreando divergências, além de apresentar descompassos com o próprio parecer conclusivo revisado – contornos que ratificam a manutenção dos desacertos originalmente listados. (evento 209.2, TC-011335.989.20-8)

Ao apreciar a matéria de forma conjunta (exercícios de 2020 e 2021), o Ministério Público de Contas manifesta-se pela irregularidade das prestações de contas de ambos os períodos, destacando falhas na contratação de empresas, ausência de detalhamento das metas e resultados, e divergências nos saldos bancários. Assinala, com relação à compensação de valores glosados por meio do desconto em repasses futuros, que o procedimento prejudica a população beneficiária dos serviços. Além disso, reclama a ocorrência de despesas irregulares (parentes de dirigentes) e, bem assim, a falta de deliberação do Conselho Fiscal sobre as Contas da instituição, contexto que compromete a transparência e a confiabilidade das informações prestadas. (eventos 223, do TC-011335.989.20-8, e 112, do TC-014761.989.22-7)

Os desacertos compreendem desde as reiteradas divergências que compõem a Prestação de Contas até os diversos desembolsos (e alocações) compreendidos em desacordo com o Termo de Colaboração firmado e com os princípios que regem a Administração Pública.

Com relação às primeiras (divergências), são registradas (i) repetidas inconsistências nas diversas versões do DIRD (Demonstrativo Integral das Receitas e Despesas) apresentadas, (ii) falta de conciliação entre o saldo bancário e o saldo indicado no parecer da Prefeitura em 2020 (R$ 41.180,38 x R$ 49.755,70), além do (iii) registro de inconsistência das Peças Contábeis (2020) e a falta de ratificação das contas, pelo Conselho Fiscal, em 2021.

Nem mesmo a glosa originalmente indicada (R$ 137.199,31 em 2020) ajustada posteriormente a R$ 31.489,31 (e cuja prova de adimplemento fora juntada aos autos) teve seu detalhamento reportado. Ao que se extrai das explicações, boa parte dessa “reversão” teve em conta o entendimento de que os desembolsos inicialmente questionados (a título de manutenção da edificação usada pela Entidade) foram interpretados legítimos/devidos, conforme indicado no parecer nº 282/2021 (acostado no ev. 176.2, TC-011335.989.20-8).

Nada se justificou, porém, em relação ao fato de que tais desembolsos (cerca de R$ 188 mil em 2020, e R$ 144 mil em 2021):

(a) extrapolaram, em muito, as previsões originais (cerca de R$ 144 mil ao ano) destinadas não só às manutenções, mas também a material de limpeza e de escritório;

(b) deveriam ter convergido a patamares mínimos (e não máximos), especialmente em face do isolamento social observado no período (2020/2021);

(c) não foram acompanhados de cotações prévias e, reiterados como verificado, indicam potencial parcelamento de serviço. As poucas cotações apresentadas, a propósito, sinalizam terem sido “fabricadas”, conforme se observa do laudo de Fiscalização (em especial às fls. 09/15, no evento 150.31, TC-011335.989.20-8);

(d) tinham entre suas principais destinatárias (Zeca Pragmático Reformas e Manut. Eireli e JR Aluguéis e Equipamentos) empresas de propriedade de um Assessor de Políticas Municipais da Prefeitura.

Com relação a este último, ainda que “serviços” tenham sido eventualmente prestados na edificação ocupada e, no limite, mesmo que a Entidade não tivesse conhecimento da participação do servidor como proprietário das empresas contratadas, tem-se, no mínimo, questionável a postura demonstrada pela Prefeitura de Guarulhos, que se limitou a replicar a manifestação do Instituto (quanto à falta de ciência da situação) e reportar a saída do servidor do quadro da Prefeitura, a partir de janeiro de 2021.

Tem-se, a rigor, falta grave do Município, ao omitir-se perante a situação observada, deixando de reconhecer, de um lado, a inconformidade¹¹ dos pagamentos, e, de outro, falha de ordem ética cometida por um de seus serventuários.

Para além disso, houve desatenção à regra¹² de formação de provisionamento para fins trabalhistas (com saldos aquém daqueles previstos em boa parte de ambos os períodos (2020 e 2021) e montante superior ao esperado, ao final do interregno), sem explicações satisfatórias.

Demais desacertos suscitados (como o que trata do descumprimento ao artigo 181, IX, das Instruções nº 01/2020 deste Tribunal em ambos os exercícios), igualmente não esclarecidos, juntam-se às falhas ora detalhadas.

Ante o exposto, considerando as divergências e inconformidades observadas e, com esteio no artigo 2º, XVII, da LC nº 709/93, julgo irregulares as prestações de contas dos exercícios de 2020 e 2021, relativas ao Termo de Colaboração nº 1524/2019 firmado entre a PREFEITURA DE GUARULHOS e a ONG-INSTITUTO EDUCACIONAL E CULTURAL PALAVRA VIVA, deixando, porém, de impor à Instituição, na oportunidade¹³, a devolução de montantes ao Município, mas acionando-se o disposto no artigo 2º, XV e XXVII, da LC n° 709/93.

1) Firmado em 16/12/2019, tendo por objeto a colaboração técnica e financeira visando disciplinar os esforços conjuntos a serem realizados pelo Município e pela Instituição, para o desenvolvimento complementar da educação pública e gratuita prestada pela Rede Municipal de Guarulhos, na modalidade Educação Básica – Educação Infantil/Creche.
2) R$ 1.159.317,82 de repasses, acrescidos de R$ 395,23 de receitas de aplicações financeiras.
3) R$ 1.139.778,44 de repasses, acrescidos de R$ 2.067,34 de receitas de aplicações financeiras.
4) Celebrado em 16/12/2019, ao valor global estimado de R$ 5.788.600,08, com vigência de 5 (cinco) anos.
5) Eventos 150.31, do TC-011335.989.20-8, e 27.2, do TC-014761.989.22-7.
6) Eventos 29, 73, 119 e 153, do TC-011335.989.20-8, e eventos 30 e 94, do TC-014761.989.22-7.
7) Eventos 162.1 e 176.1 (documentos complementares), do TC-011335.989.20-8.
8) Evento 178 do TC-011335.989.20-8.
9) Eventos 85.1 do TC-014761.989.22-7.
10) São eles: o Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas - DIRD (evento 206.5) e o Parecer Conclusivo (evento 206.18), ambos já encaminhados pela Prefeitura nos eventos 162.2 (págs. 31/33) e 176.2, respectivamente.
11) Pois em afronta à Cláusula Quarta do Termo de Colaboração (item 4.2, incisos VI e XVI) e ao art. 22, §1º da Portaria nº 063/2021-SE, e em descompasso com os preceitos dispostos no art. 5º da LF nº 13.019/2014.
12) Disposta na Cláusula Quarta, item 4.2, XXIII, do Termo de Colaboração.
13) Além da imposição de outras glosas ao longo do período examinado, houve revogação unilateral do termo em perspectiva, conforme verificado nos autos do TC-000664.989.23-0.

S E N T E N Ç A