TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO   Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Aprecio, nesta oportunidade, o Balanço Geral do exercício de 2022 do Consórcio Intermunicipal de Saúde da Alta Paulista - CISAP, sediado no Município de Osvaldo Cruz.

O CISAP foi criado em 1998, na busca de soluções de problemas comuns na área da saúde, permitindo aos Municípios o acesso a serviços e ações de promoção, proteção, prevenção e recuperação da saúde da população.

Atualmente, constitui-se sob a forma jurídica de direito público, sendo regido pela Lei nº 11.107/2005 (Lei dos Consórcios Públicos), regulamentada pelo Decreto nº 6.017/2007 (Regulamentação das normas gerais de contratação de Consórcios Públicos), assim como pelos princípios, diretrizes e normas definidas nas Leis nº 8.080/1990[1] (que instituiu o Sistema Único de Saúde - SUS) e nº 8.142/90[2].

É composto por 06 (seis) Municípios: Inúbia Paulista, Lucélia, Mariápolis, Osvaldo Cruz, Parapuã e Sagres[3].

Possui a seguinte estrutura de governança:

1. Assembleia Geral (Conselho de Prefeitos);
2. Tesouraria;
3. Conselho Fiscal;
4. Câmaras Técnicas e
5. Diretoria Executiva.

No exercício em exame, a participação dos consorciados na manutenção da entidade deu-se da seguinte forma:

Abaixo, o resumo da execução orçamentária do Consórcio, no exercício:

Os Balanços Gerais dos exercícios recentes, encontram-se na seguinte conformidade:

2019 - TC-003159.989.19 – regular com ressalvas, com trânsito em julgado em 05/04/2021. DETERMINAÇÕES: i) adote medidas mais efetivas de cobrança das dívidas pelos municípios consorciados, como forma de evitar o acúmulo de passivos que tendem a inviabilizar a existência do Consórcio; ii) regularize a ordem cronológica de pagamentos. Decisão do Conselheiro Substituto - Auditor Márcio Martins de Camargo.

2020 - TC-004667.989.20 – regular com ressalvas, com trânsito em julgado em 13/04/2022. DETERMINAÇÕES: i) encaminhem aos Executivos de cada ente consorciado todas informações necessárias para elaboração dos Demonstrativos Fiscais, em cumprimento ao artigo 12 da Portaria STN Nº 274/2016; ii) tome medidas eficazes para solucionar o descumprimento da ordem cronológica de pagamentos; iii) aumente o resultado orçamentário, pois este poderá reverter o saldo negativo Financeiro; iv) dê ampla divulgação de sua gestão fiscal, para se adequar aos dispositivos legais que regem a matéria (Transparência). Decisão da Conselheira Substituta – Auditora Silvia Monteiro.

2021 - TC-003151.989.21 – regular com ressalvas, com trânsito em julgado em 10/04/2023. DETERMINAÇÃO: regularize a ordem cronológica de pagamentos, relativos aos restos a pagar liquidados do exercício de 2015. Decisão do Conselheiro Substituto – Auditor Samy Wurman.

2022 – ora em exame.

2023 - TC-002762.989.23 – conclusos para sentença.

Nos termos da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, a Unidade Regional de Adamantina procedeu à fiscalização da matéria, consignando as ocorrências em seu relatório (evento 20.18).

O órgão e a responsável no exercício de 2022 foram regularmente notificados nos termos do art. 29 da Lei Complementar Estadual nº 709/93, para que, no prazo de trinta dias, tomassem conhecimento do relatório de auditoria e apresentassem suas alegações a respeito[4].

Resumo a seguir, as ocorrências anotadas, bem como as justificativas e esclarecimentos ofertados pelo Consórcio - na pessoa de seu dirigente atual, sr. Roberto Batista Pires - que encaminhou defesa em conjunto com a dirigente à época (evento 34):

PERSPECTIVA B: GESTÃO FISCAL

B.1.1. Receita – Formalização e Arrecadação

O Consórcio Público não prestou informações necessárias para subsidiar a elaboração das leis orçamentárias anuais dos entes consorciados.

Justificativas: “Podemos informar sobre este item que até junho do corrente ano (2024) enviaremos aos Municípios consorciados um ofício informando dados necessários à formalização da proposta orçamentária para o exercício seguinte.”

B.2.2. Ordem Cronológica de Pagamentos

Verificou-se a inobservância da ordem cronológica de pagamentos, haja vista a existência de restos a pagar liquidados de exercícios anteriores.

Justificativas: os restos a pagar de 2015, no valor de R$ 19.118,50 têm origem na prestação de serviços médicos que, na época, estavam vinculados a algumas Prefeituras consorciadas, as quais não pagaram pelos serviços. Foram movidas ações judiciais de cobrança e estas se tornaram precatórios. Portanto, assim que os precatórios forem quitados, será realizado o devido pagamento.

B.3.2. Execução do Orçamento

O Consórcio apresentou déficit na execução orçamentária no valor de R$ 118.502,18, não amparado em superávit financeiro. O resultado financeiro foi de R$ 259.734,41 (déficit).

Justificativas: o déficit orçamentário e financeiro tem sido recorrente porque a produção dos prestadores de serviços do mês de dezembro são empenhados dentro do referido mês, já as receitas correspondentes, são depositadas e contabilizadas só a partir do mês de janeiro do exercício seguinte.

PERSPECTIVA E: RECURSOS HUMANOS

E.2. Contratações de Pessoal por Tempo Determinado

Houve falhas nas contratações de pessoal do exercício de 2022, vez que não há previsão do prazo máximo para as contratações por prazo determinado no Estatuto do Consórcio, assim como as contratações se deram por prazo indeterminado, contrariando previsão do edital.

Justificativas: “Atentos a recomendação para que o Consórcio regularize tais contratações, aduzimos que serão tomadas as devidas providências para tornar regular as contratações realizadas.”

E.2.1. Contratação de Pessoal por meio de Credenciamento

- Houve contratações por meio de credenciamento para prestações de serviços como auxiliar de limpeza, agente comunitário de saúde, agente de combate às endemias, recepcionista e auxiliar de enfermagem.

- Os profissionais contratados trabalham nas unidades de saúde dos municípios consorciados de forma subordinada, substituindo servidores públicos, assim como, no edital analisado não há previsão de critérios objetivos para a seleção.

- Entendemos que as contratações por meio do credenciamento foram utilizadas como forma de burlar o concurso público, assim o Consórcio deixou de atender ao inciso II do artigo 37 da Constituição Federal.

Justificativas: uma das principais finalidades do Consórcio é atender às demandas temporárias dos entes. Assim, não há como se contratar pessoal através de concurso público, que implica estabilidade, pois se a necessidade fosse definitiva, os próprios municípios contratariam através de concursos, sem a necessidade de intermediação do consórcio.

Consórcios Públicos podem executar as obrigações decorrentes de convênios por meio da contratação de profissionais via credenciamento, em caráter complementar, quando o quadro funcional for insuficiente. Assim, aduzimos que as contratações  foram realizadas de forma idônea.

PERSPECTIVA G: OUTROS ASPECTOS RELEVANTES

G.1. Transparência na Gestão do Consórcio

O Consórcio Público não deu ampla divulgação em relação à transparência, vez que:

• não há disponibilização do registro das competências e estrutura organizacional da entidade;
• não há disponibilização da relação nominal dos dirigentes;
• não estão disponíveis os valores recebidos;
• não há informações de todos os contratos celebrados pelo Consórcio;
• não foi implantado serviço de Ouvidoria ou SIC;
• não há divulgação do orçamento em meio eletrônico;
• não há divulgação do contrato de rateio;
• não há divulgação das demonstrações contábeis.

Justificativas: o Consórcio já se adequou à maioria dos apontamentos. Estamos empenhados em implantar em breve, serviço de Ouvidoria ou SIC.

G.3. Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo

- Descumprimento de recomendações desta Corte de Contas:

Justificativas: já se adequou a várias recomendações apontadas anteriormente e está se empenhando ao máximo para saná-las o mais rápido possível.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC n. 006/2014, de 23/02/2014, publicado no DOE de 08/02/2014 (evento 39).

Preliminarmente, destaco que o Consórcio, em suas justificativas (evento nº 34.10), não observou o Comunicado GP nº 04/2016 de 15/03/2016, ao não as apresentar no formato PDF pesquisável. Tal situação reforça a necessidade de RECOMENDAÇÃO para que sejam seguidas as instruções vigentes desta Corte de Contas, visto que as condições e formas de apresentação de documentos visam agilizar a utilização das informações inseridas nos autos.

A instrução transcorreu sem quaisquer vícios, tendo a responsável sido regularmente notificada, podendo exercer todas as faculdades inerentes ao contraditório e à ampla defesa.

No exercício sub examine, o Consórcio deu consecução às atividades para as quais foi legalmente criado pelos municípios partícipes.

Sob a vertente orçamentária, apresentou resultado negativo de R$ 118.502,18, equivalente a 5,38% sobre o total das receitas do mesmo período (R$ 2.203.732,64), não amparado em superávit financeiro. e não possui dívidas de longo prazo.

Não desconheço o relevante papel desempenhado pelo CISAP no serviço de saúde dos municípios consorciados, tampouco a importância do Município de Osvaldo Cruz como polo aglutinador de diversas demandas na área de saúde para a Região.

No entanto, no mérito, entendo que os apontamentos trazidos aos autos pela Auditoria de Controle Externo comprometem a regularidade do Balanço Geral em exame e as justificativas trazidas pelos interessados não foram capazes de afastá-las. Vejamos.

A meu ver, a ocorrência mais grave é a persistência da falta de Transparência, apontada no item G.1 do Relatório.

O mandamento constitucional estabelece que:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

As ações e serviços de saúde devem ser organizados pelo Poder Público e constituídos em um sistema único, denominado Sistema Único de Saúde (SUS).

O SUS é organizado de acordo com as seguintes diretrizes: 

• descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

• atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; e

• participação da comunidade.

O Controle Social e a participação da comunidade - no caso em tela – são impedidos, logo de início, pela falta de Transparência na Gestão do CISAP.

Na página 01 do Relatório de Atividades acostado ao evento 12.25, a origem informa que, no exercício em exame, foi realizado um contrato por Dispensa de Licitação, com a Empresa Resoft Consultoria e Assessoria em Informática Ltda., para prestação de serviços de Contabilidade Pública, Folha de Pagamento e Portal da Transparência.

No entanto, a inspeção apurou que no site do CISAP não eram oferecidas formas de participação dos usuários dos serviços (art. 9.o da LAI – Lei de Acesso à Informação) e, tampouco estava atendida a transparência contábil (Portaria STN 274/2026), conforme imagem abaixo, extraída do Relatório de fiscalização do exercício em exame:

Em suas justificativas, o Consórcio afirmou já ter se adequado à maioria dos apontamentos referentes ao tema e estar empenhado em implantar em breve, serviço de Ouvidoria ou SIC.

Todavia, em consulta ao Relatório da Fiscalização do exercício seguinte, 2023, TC-002762.989.23 (evento 17.30, págs. 13 a 16), verifico que algumas providências foram adotadas quanto aos demonstrativos contábeis, mas remanesce a falha quanto à ausência de Ouvidoria ou Serviço de Informação a Cidadão, que foi novamente, objeto de apontamento.

A prestação de contas e a fidedignidade das demonstrações contábeis, na Administração Pública, longe de se caracterizarem como mera formalidade, são os instrumentos que possibilitam a verificação da correta utilização dos recursos para a finalidade a que são destinados. Devem estar disponíveis, com fácil acesso por qualquer interessado, não apenas com o objetivo de possibilitar o controle social e a participação democrática, mas também permitir a accountability das instituições.

Além do descumprimento da Lei 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação, tem-se aqui, reincidência no descumprimento de determinação feita em processo anterior de prestação de contas. Determinação esta, da qual o CISAP teve ciência em tempo hábil para correção, ainda no decorrer de 2022, o que enseja a irregularidade, nos termos do § 1° do art. 33 da Lei Orgânica deste Tribunal.

Importante consignar que o CISAP também deve agir de acordo com o preceituado nas Leis que regem o Sistema Único de Saúde, a saber: Lei Orgânica da Saúde, Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 e a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990.

A Lei nº 8.142/1990, em particular, aborda a participação da comunidade na gestão do SUS e a criação dos CONSELHOS DE SAÚDE, cujas Atas devem integrar as prestações de Contas dos Municípios consorciados, retroalimentando as informações a respeito das Atividades desenvolvidas:

Art. 1º O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:

I - a Conferência de Saúde;

II - o Conselho de Saúde.

Art. 2º Os Conselhos de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, atuarão na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

§ 1º - A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos.

§ 2º - A organização e a estrutura dos Conselhos de Saúde e Conferências de Saúde serão definidas em regulamento, observada a paridade de que trata o parágrafo anterior.

Passo ao sistema de Controle Interno. É fato que ele já foi instituído, mas os seus Relatórios - acostados ao evento 20.6 - referem-se unicamente a aspectos orçamentários, sem abranger resultados operacionais e deve ser aperfeiçoado, o que desde já RECOMENDO.

É dever de a Administração Pública velar pela boa aplicação dos recursos repassados, analisar as metas pactuadas, o alcance dos objetivos pretendidos, a lisura dos comprovantes da aplicação, bem como exigir a prestação de contas conforme e no prazo indicado nas Instruções deste Tribunal, que é de observância obrigatória a todos os jurisdicionados.

O sistema de Controle Interno deve funcionar como primeira instância de orientação e criteriosa inspeção contábil, operacional, orçamentária, financeira, econômica e patrimonial da entidade.

Conforme citado na pág. 16 do Manual de Controle Interno[5], atualizado por esta Corte de contas em 2022:

TC-002731/026/12 – “Com relação à reclamada ausência de regulamentação do controle interno, é oportuno esclarecer à Origem que a designação de servidor para a função, e o desempenho de atos próprios do Controle Interno, não supre a essencialidade da formalização do sistema, nos termos do que preconiza o núcleo do Comunicado SDG nº 32/2012. É necessária a normatização protocolar das atribuições, competências, rotinas, procedimentos, prazos e responsabilidades. Nesta conformidade, cabe RECOMENDAR à Câmara Municipal de… que promova a regulamentação do sistema de controle interno, de forma a cumprir na íntegra o disposto no artigo 74 da Constituição Federal.” (grifos meus)

Como se vê, a legislação de regência corrobora a necessidade de se estruturar os mecanismos de controle da gestão, como Controle Interno, a Transparência e o Controle Social do Órgão. Cabe ao Consórcio, comprovar sua obediência a tais preceitos, o que deverá ser verificado na próxima inspeção.

Assiste razão à equipe de Auditoria e agrega-se ao juízo de irregularidade, a contratação de pessoal (02 recepcionistas) por prazo indeterminado, contrariando previsão do próprio Edital do Concurso Público (evento 20.13), que mencionou expressamente os artigos 37, IX, da Constituição Federal[6] e 38, §§ 2.o e 3.o do Estatuto CISAP[7]; ou seja: a contratação por prazo determinado (item E.2).

DETERMINO que a Origem proceda à regularização das contratações realizadas.

Igualmente, revestem-se de irregularidade, as contratações por meio de credenciamento para profissionais que trabalham nas unidades de saúde dos municípios consorciados - de forma subordinada - como auxiliar de limpeza, recepcionista, agente comunitário de saúde, agente de combate às endemias e auxiliar de enfermagem, substituindo servidores públicos (item E.2.1).

No edital analisado por amostragem (evento 20.15), não há previsão de critérios objetivos para seleção. Conforme consta no item 5.4, “as inscrições serão analisadas pela Comissão Permanente de Licitações e Credenciamentos, de acordo com as necessidades do CISAP e dos Municípios Consorciados, sujeitando-se à efetiva demanda do serviço”, ou seja, a seleção ficou a critério do Consórcio e Municípios.

Entendo que as contratações por meio do credenciamento foram utilizadas como forma de burlar o concurso público, assim o Consórcio deixou de atender ao inciso II do artigo 37 da Constituição Federal, que dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei, de livre nomeação e exoneração.

Especificamente, a reforçar a fundamentação, quanto aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, menciono a Lei nº 11.350, de 05 de outubro de 2006 (que regulamenta o § 5º do art. 198 da Constituição, dispõe sobre o aproveitamento de pessoal amparado pelo parágrafo único do art. 2º da Emenda Constitucional nº 51, de 14 de fevereiro de 2006, e dá outras providências):

Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4º do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa.

Art. 9º A contratação de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias deverá ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das atividades, que atenda aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

§ 1º Caberá aos órgãos ou entes da administração direta dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios certificar, em cada caso, a existência de anterior processo de seleção pública, para efeito da dispensa referida no parágrafo único do art. 2º da Emenda Constitucional nº 51, de 14 de fevereiro de 2006, considerando-se como tal aquele que tenha sido realizado com observância dos princípios referidos no caput. (Renumerado do Parágrafo único pela Lei nº 13.342, de 2016)  (grifos meus)[8]

Outras reincidências constatadas, confirmadas pelos argumentos defensórios:

- o Consórcio Público não prestou informações necessárias para subsidiar a elaboração das leis orçamentárias anuais dos entes consorciados, em desobediência ao Art. 7^o da Portaria STN nº 274 de 13/05/2016 (item B.1.1). A ocorrência já havia sido apontada no Balanço de 2021 e permanece em 2023;

- inobservância da ordem cronológica de pagamentos, haja vista a existência de restos a pagar liquidados de exercícios anteriores (item B.2.2). A ocorrência já havia sido apontada nos Balanços de 2019 e 2021, permanecendo em 2023. A este respeito.

No que toca o montante de R$ 19.118,50 de restos a pagar liquidados e não pagos, relativo a serviços prestados por profissionais da saúde no exercício de 2015, ainda que o valor esteja vinculado a municípios consorciados inadimplentes, o não pagamento pelo Consórcio de tais obrigações aos profissionais, sob o argumento de que não possui lastro financeiro, não é medida que justifique, até porque os serviços foram realizados e providências já foram tomadas pelo Consórcio, que ingressou no Judiciário visando receber tais valores das Prefeituras inadimplentes.

Diante do exposto, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, § 4º, c.c o parágrafo único do artigo 4º da Lei Complementar Estadual nº 979/2005 e a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULAR o Balanço Geral do Exercício de 2022 do Consórcio Intermunicipal de Saúde da Alta Paulista – CISAP, com fundamento no artigo 33, III, “b” c/c § 1º da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 aplicando-se os incisos XV e XXVII, do artigo 2º, da referida norma legal.

Esta sentença não alcança eventuais atos pendentes de apreciação por esta Corte de Contas.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento e habilitação no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório, para:

1. aguardar o decurso de prazo e juntar ou certificar;
2. encaminhar cópia da presente decisão às Câmaras e às Prefeituras dos Municípios de Inúbia Paulista, Osvaldo Cruz, Parapuã, Sagres, Lucélia e Mariápolis, nos moldes dos incisos XV e XXVII do art. 2.o da Lei Orgânica desta Casa, para Ciência e providências de sua alçada, a serem verificadas no próximo roteiro fiscalizatório;
3. arquivar.