TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA CRISTIANA DE CASTRO MORAES (11) 3292-3267 - gcccm@tce.sp.gov.br

Processo:                TC-016059.989.16-0.

Convenente:            Prefeitura Municipal de Agudos. 

Conveniada:           Associação o Hospital de Agudos.

Responsáveis:        Rafael Lima Fernandes (Prefeito Municipal), Everton Octaviani (Prefeito Municipal à época), Sérgio de Abreu Camargo (Provedor), Danilo Bianchi Bacelar Soares (1º Secretario), Henrique Antonio Ruiz (1º Tesoureiro).

Objeto:                      Estabelecer as obrigações entre a Associação do Hospital de Agudos e o Município de Agudos após o início das atividades da UPA-Unidade de Pronto Atendimento do Município.

Em exame:               Convênio nº 27/2016, de 20/04/2016, com vigência de 12 meses, no valor de R$ 2.814.000,00.

Advogados:             Claudio Jose Amaral Bahia (OAB/SP nº 147.106), Marco Antonio Monchelato (OAB/SP nº 152.350).

Processo:                 TC-015216.989.17-8.

Convenente:            Prefeitura Municipal de Agudos. 

Conveniada:           Associação do Hospital de Agudos.

Responsáveis:        Rafael Lima Fernandes (Prefeito Municipal), Everton Octaviani (Prefeito Municipal à época), Sérgio de Abreu Camargo (Provedor), Danilo Bianchi Bacelar Soares (1º Secretario), Henrique Antonio Ruiz (1º Tesoureiro).

Objeto:                      Estabelecer as obrigações entre a Associação do Hospital de Agudos e o Município de Agudos após o início das atividades da UPA-Unidade de Pronto Atendimento do Município.

Em exame:               1º Termo Aditivo, assinado em 07/06/2017, visando alterar a Cláusula Terceira para acréscimo de serviço de plantonista de neonatologia e de obstetrícia, alterando o valor repassado mensalmente de R$ 234.500,00 para R$ 296.100,00.

Advogados:             Claudio José Amaral Bahia (OAB/SP nº 147.106), Marco Antonio Monchelato (OAB/SP nº 152.350).

Trata-se do Convênio nº 27/2016, de 20/04/2016, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Agudos e a Associação do Hospital de Agudos, objetivando estabelecer as obrigações entre a Associação do Hospital de Agudos e o Município de Agudos após o início das atividades da UPA-Unidade de Pronto Atendimento do Município^[1], com vigência de 12 meses, pelo valor de R$ 2.814.000,00 (R$ 234.500,00 mensais).

Também em exame o 1º Termo Aditivo, assinado em 07/06/2017, visando alterar a Cláusula Terceira, acrescentando o serviço de plantonista de neonatologia e de obstetrícia e alterando o valor repassado mensalmente para R$ 296.100,00.

Sobre o ajuste, a equipe da Fiscalização registrou as seguintes ocorrências^[2]:

1. Ausente a definição de um quantitativo mínimo de cirurgias, (metas quantitativas específicas), o médico pode vir a receber somente pela realização de plantões à distância, sem que tenha realizado qualquer procedimento cirúrgico/atendimento, em desatendimento aos Princípios da Efetividade e da Economicidade;
2. O Plano de trabalho não prevê metas quantitativas e qualitativas;
3. Inexistência de cláusulas necessárias no convênio, em descompasso com o artigo 55, incisos V^[3], VIII^[4], IX^[5] e XII^[6], da Lei Federal nº 8.666/93;
4. Cláusula de cessão de área do Hospital ao Município estranha ao objeto do convênio e sem previsão de prazo. A Prefeitura reformou esta área, realizando despesas em entidade privada, sem autorização legal;
5. Profissionais da UPA tem sido deslocados do atendimento à população para acompanhar pacientes transportados por ambulância a municípios da região, quando tal serviço deveria ser prestado pelos médicos do Hospital.

Quanto ao Termo Aditivo, arrolou os seguintes apontamentos^[7]:

1. Publicação intempestiva do extrato do ajuste;
2. A exclusão da prestação de serviços de plantões de obstetrícia não presenciais (retaguarda) durante o período diurno (7h às 19h), com consequente redução nos custos, não foi considerada nos cálculos do termo aditivo, implicando em repasses a maior à entidade.

Expedidas as notificações, o Sr. Everton Octaviani, ex-Prefeito Municipal, ofertou justificativas, mediante as quais alegou, em síntese, que os apontamentos realizados pela fiscalização não têm o poder de comprometer a regularidade da matéria, tratando-se de falhas meramente formais, as quais são passíveis de expedição de recomendação^[8].

Quanto à vantagem da parceria, ressaltou que essa alternativa foi a mais adequada diante do contexto enfrentado pelo Município, considerando, ainda, que o Hospital já estava em funcionamento e a Entidade demonstrava possuir a expertise e o conhecimento necessários para assegurar a continuidade eficiente das atividades.

Além disso, destacou o benefício gerado pela colaboração entre as partes, permitindo o alcance de um objetivo comum, com a divisão clara de responsabilidades, deveres e direitos entre o poder público e a entidade, em conformidade com os princípios estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, garantindo a preservação do interesse público e a economicidade.

Esclareceu que a razão para a ausência de planejamento prévio e consequente estabelecimento de metas (definição de um quantitativo mínimo de cirurgias), conforme declarado pelo ex-Secretário de Saúde, foi a imprevisibilidade da demanda de urgência.

Em outras palavras, como não era possível antecipar o número de casos que exigiriam atendimento, a Administração optou por não estipular quantidades, permitindo uma maior flexibilidade para atender integralmente às necessidades que surgissem, especialmente os casos encaminhados da UPA para o Hospital.

Afirmou que a escolha do local também se justificou pela proximidade física entre o hospital e a UPA. Ademais, era essencial que os especialistas estivessem presentes no local, pois são os únicos que podem solicitar a transferência de pacientes em estado grave para unidades de saúde mais bem equipadas da rede estadual.

Acrescentou que, apesar da falta de estipulação de metas quantitativas, foram atendidas cerca de 250 pessoas por dia na UPA.

Prosseguiu afirmando que a ausência de cláusulas obrigatórias no Convênio ocorreu devido à urgência na inauguração da unidade e dificuldades na aprovação das minutas pelo hospital. Apesar disso, a execução do convênio foi realizada de forma adequada.

Quanto à cláusula de cessão de espaço do hospital ao Município, defendeu que, embora fora do escopo original e sem prazo definido, justificou-se pela necessidade de ampliar o atendimento especializado, já que nas unidades básicas só havia clínico geral, médico da família, ginecologista e pediatra, contudo, era essencial montar um ambulatório com outras especialidades médicas.

Informou que em 2015 foi realizado concurso público, sendo cedida uma área do hospital para o ambulatório, com prazo vinculado à vigência do convênio.

Sobre o apontamento atinente à atuação de profissionais da UPA em acompanhamentos de ambulância, função que caberia ao Hospital, esclareceu que decorreu da recusa do nosocômio em prestar o serviço em algumas oportunidades, levando a unidade de saúde a assumir o encargo. Nesse contexto, o Município ajuizou Ação Civil Pública^[9] cobrando do Hospital a responsabilidade prevista no convênio SUS nº 15/2014 e no convênio de 2016, que tratava do repasse municipal para o serviço de retaguarda.

Por fim, ressaltou o comprometimento de sua gestão na condução do ajuste, pleiteando sejam os atos considerados regulares, diante da boa-fé.

A Prefeitura Municipal de Agudos também apresentou justificativas, argumentando, em apertada síntese, que a ausência de definição de quantitativos e metas caracteriza-se como falha passível de expedição de recomendação, considerando a correta execução do ajuste, não tendo havido prejuízo ao erário^[10].

Ressaltou que o plano de trabalho correspondente ao convênio posterior firmado pela Municipalidade conta com as metas propostas, demonstrando que a origem está buscando regularizar as falhas apontadas.

No tocante à cláusula de cessão da área, repisou os argumentos apresentados pelo ex-Chefe do Executivo, ao passo que, em relação ao atendimento de profissionais da UPA em atividades que seriam de responsabilidade do hospital, pleiteou a expedição de recomendação.

Quanto ao Termo Aditivo, ponderou que a publicação extemporânea configura falha meramente formal, podendo ser relevada.

Já no que se refere à exclusão de plantões de médico obstetra à distância, salientou tratar-se de equívoco de interpretação da equipe de fiscalização, uma vez que, nos termos do documento acostado no evento 1.2, houve a necessidade de implantação de plantão presencial, o que não significa que tenha ocorrido a exclusão daqueles realizados remotamente.

O MPC opinou pela irregularidade da matéria, considerando, em especial, a ausência de demonstração da vantajosidade na celebração do convênio em detrimento da execução pela Municipalidade, mormente diante da falta de estipulação de metas quantitativas e qualitativas, além de parâmetros para viabilizar a aferição dos serviços prestados pela entidade, em descompasso com o artigo 116, §1°, da Lei Federal n° 8.666/93 c/c art. 16 da Lei Federal 4.320/64^[11].

Na mesma trilha foi a manifestação exarada pela SDG, uma vez que as justificativas apresentadas foram insuficientes para esclarecer os apontamentos formulados pela equipe de fiscalização, ao contrário, o próprio ex-Chefe do Executivo local reconheceu que não houve planejamento nem estabelecimento de metas^[12].

A Associação do Hospital de Agudos apresentou justificativas e documentos^[13].

Inicialmente, sobre o pagamento de plantões à distância, sem que tenha realizado qualquer procedimento cirúrgico/atendimento, colacionou as Resoluções do CREMESP e a legislação que regulamentam a forma de realização deste tipo de atendimento.

Sobre a ausência de metas, destacou que, ao longo do tempo, os planos de trabalho que acompanham os ajustes vêm sendo alterados, a fim de dar cumprimento às orientações desta Corte, constando as de informações necessárias.

Acerca do deslocamento de profissionais da UPA para atendimentos que seriam de responsabilidade do Hospital, a entidade afirmou que o transporte dos pacientes é encargo da Prefeitura, nos termos do item 2.3 do convênio e da Portaria MS/GM Nº 2048, de 05 de novembro de 2002 no capitulo VI que descreve sobre Transferências e Transporte Inter-Hospitalar.

Esclareceu que o Hospital de Agudos, habilitado para baixa e média complexidade, recebia pacientes graves para aguardar transferência, pois na época a UPA 24h ainda não estava habilitada na CROSS. Afirmou que essa solicitação era feita pelo Hospital, mas atualmente a UPA já possui autorização para solicitar vagas diretamente pela CROSS.

Em relação ao acompanhamento médico nas transferências, o Convênio 27/2016 não previa essa obrigação para o Hospital, e a UPA já contava com um terceiro médico para essa função, sem prejuízo ao atendimento.

Por fim, informou que o plantão de sobreaviso era destinado à assistência médica interna da UPA, e não ao transporte entre unidades.

Em nova manifestação, o MPC reiterou sua manifestação pela irregularidade da matéria^[14].

É o relatório.

Decido.

Acolho as manifestações unânimes da instrução no sentido da irregularidade do Convênio e do Termo Aditivo.

Inicialmente, verifica-se que não restou demonstrada a vantajosidade do ajuste em detrimento da execução direta pela Municipalidade, considerando que a própria Origem e o ex-Prefeito Municipal admitiram a ausência do planejamento prévio e a falta de estipulação de metas quantitativas (quantidade mínima de cirurgias) e qualitativas no Plano de Trabalho, além de parâmetros que viabilizassem a avaliação da correta execução dos serviços pela entidade, em descompasso com as previsões do artigo 116, §1°, da Lei Federal n° 8.666/93.

Nesse contexto, a informação de quantidade de atendimentos de acordo com a demanda, bem como a alegada correção da situação em ajustes posteriores, embora necessárias, não possuem o condão de sanar as irregularidades apontadas.

Ademais, os esclarecimentos prestados não afastaram a questão atinente à possibilidade de “o profissional receber por plantões à distância (sobreaviso) o mês inteiro, sem realizar qualquer cirurgia/atendimento ou realizando poucas, lesando os cofres públicos, e sendo de extrema vantajosidade aos profissionais médicos em detrimento da população”, como destacado pela equipe de fiscalização, o que corrobora o prejuízo que pode advir da falta de estipulação de metas e da ausência de demonstração da vantajosidade da parceria firmada.

Quanto à existência de cláusula estranha ao objeto do convênio, consistente na cessão de área do Hospital ao Município, transcrevo trecho de interesse da manifestação do Parquet de Contas, segundo a qual:

“Consigne-se, ainda, em detrimento do convênio, a esdrúxula previsão, porque rigorosamente alheia ao objeto pactuado que consiste na prestação de serviços médicos especializados, de que a entidade privada deveria disponibilizar área para que a Administração Municipal nela fizesse instalar um ambulatório. Como bem analisado pela zelosa Unidade Regional de Bauru, tal cláusula, em verdade, deveria ter ensejado uma contratação autônoma, uma vez que nem mesmo foram estabelecidos o prazo de utilização do referido espaço e a destinação a ser dada à reforma e às melhorias empreendidas com recursos municipais em imóvel privado.”

Nesse contexto, cabe expedição de recomendação à Origem, a fim de que deixe de prever cláusulas da espécie em ajustes firmados com entidades sociais, fazendo-o por meio de contrato específico para os mencionados fins.

A agravar o quadro de irregularidades, as justificativas apresentadas não foram suficiente para esclarecer os motivos da ausência de cláusulas necessárias no Convênio, permanecendo a impropriedade.

Já no que se refere à ocorrência de deslocamentos de médicos da UPA para atendimentos que seriam de responsabilidade do Hospital (acompanhamento em ambulância), trata-se de matéria atinente à execução dos serviços, portanto, será avaliada nos autos que abrigam as prestações de contas^[15].

Por oportuno, registro que, nos termos do item 2.3 do Convênio, o transporte dos pacientes é encargo da Prefeitura, contudo, a cláusula é silente acerca da disponibilização de profissional médico:

2.3 – Fornecimento sempre que necessário de ambulâncias, tipo UTI, para transporte de pacientes que necessitarem de transferência para Hospitais de maior complexidade, munidas de equipamentos médicos necessários, bem como os respectivos motoristas habilitados para o serviço correspondente.

Quanto às impropriedades verificadas no Termo Aditivo, além da incidência do princípio da acessoriedade, as falhas apontadas pela fiscalização não restaram esclarecidas.

Apesar da afirmação da Municipalidade de que os plantões à distância dos médicos obstetras não foram reduzidos (plantões de retaguarda), é fato que os documentos apresentados, em especial aquele constante do evento 50 do TC-015216.989.17-8 (Ofício AHA.RI030/2018), demonstram que houve a mencionada redução, de 24 para 12 horas diárias^[16], sem a correspondente diminuição do valor, conforme excerto de interesse:

"Em atenção ao apontamento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, referente ao pagamento dos plantões de retaguarda de obstetrícia nos meses de maio e junho/2017, esclarecemos que:

- Os plantões médicos nos meses de maio e junho/2017, ocorreram de forma presencial no período das 07:00h as 19:00h e das 19:00h as 07:00 h plantão de retaguarda.

- Os valores dos plantões ficaram assim definidos: Plantão Presencial 12 horas - R$ 1.600,00 e Plantão de Retaguarda 12 horas - R$ 800,00. A manutenção do valor do Plantão de Retaguarda ocorreu devido à dificuldade de fechar a escala de plantões de Retaguarda/Disponibilidade no período noturno e a possibilidade de aumento do numero dos atendimentos a partir do inicio do serviço assistencial às gestantes em todas as intercorrências clínicas e cirúrgicas durante o período gestacional até a alta hospitalar na Associação do Hospital de agudos."

Diante desse cenário, não há como acolher as alegações da Municipalidade acerca da não exclusão dos plantões de retaguarda diurnos, permanecendo a impropriedade.

Nesse contexto, a falha acerca da extemporaneidade da publicação do Termo Aditivo reforça o juízo de irregularidade.

Nessas condições, acompanhando MPC e SDG, julgo irregular o Convênio nº 27/2016, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Agudos e a Associação Hospital de Agudos, e o 1º Termo Aditivo, com acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, sem prejuízo da recomendaçção consignada.

Fixo o prazo de 30 (trinta) dias, contados a partir da expiração do prazo recursal, para que o responsável informe a este Tribunal acerca das medidas adotadas em face do decidido.

Transitada em julgado a Decisão e cumpridas todas as providências cabíveis, arquivem-se os autos.

Publique-se.

Ao Cartório.

GCCCM, em 22 de abril de 2025.

SILVIA MONTEIRO

CONSELHEIRA SUBSTITUTA-AUDITORA