GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Termo de Aditamento nº 123/2024, relativo ao Contrato nº 123/2023 firmado entre a Prefeitura Municipal de Santa Bárbara D´Oeste e a empresa Attitude Consultores Associados S/S Ltda., tendo como objeto a prestação de serviços técnicos interativos visando a composição de uma rede de multisserviços de comunicação, voz e dados, objetivando a melhoria no atendimento ao cidadão, compreendida em: capacitação de pessoal, permissão de uso de software, higienização, tratamento de dados e apoio operacional (evento 1.5).

O Termo em exame tinha como finalidade a prorrogação do prazo de vigência contratual por mais 12 (doze) meses, a contar de 01/08/2024 (cláusula 6.3.2), bem como concessão de reajuste contratual, com aplicação do índice percentual IPCA/FIPE de 2,65% (cláusula 3.23), que alterou o valor total de R$ 2.025.000,00 para R$ 2.084.872,92; ratificadas as demais cláusulas contratuais não alteradas.

A Fiscalização concluiu pela irregularidade do Termo Aditivo nº 123/2024, levando em consideração que é acessório de contrato eivado de irregularidade, e tendo em vista o princípio da acessoriedade, aplicável ao caso conforme vasta jurisprudência deste E. Tribunal de Contas (evento 18.7).

Face ao Despacho incluído no evento 21.1, foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Município de Santa Bárbara D´Oeste, por seu representante legal, em resposta à r. determinação, juntou, no evento 37, sua defesa, bem como documentação comprobatória, alegando o que segue:

II – DAS IRREGULARIDADES APONTADAS

• A Fiscalização apontou no TC-019433.989.23-3, as seguintes irregularidades que comprometeram todo o procedimento licitatório e o contrato:

a) detalhamento excessivo do objeto contratado reduziu o caráter competitivo do certame, de modo que houve apenas um proponente, em inobservância ao artigo 3º, da Lei Federal nº 8.666/93;

b) os preços orçados não apresentaram a composição de todos os seus custos unitários, em inobservância ao inciso II, do § 2º do artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/93.

• Posteriormente, quando da instrução do Termo Aditivo, através do TC-000758.989.25-5, a equipe de auditoria apontou:

a) considerando a data da assinatura do aditivo: 31 de julho de 2024 e, o fato de versar sobre prorrogação de vigência (e reajuste de preços) de contrato julgado irregular, por sentença exarada em 23 de abril de 2024 e, publicada em 08 de maio de 2024, não podemos validar as justificativas apresentadas, haja vista que a contratante teve ciência da irregularidade do instrumento originário pelo menos 02 (dois) meses antes da instrumentalização do termo de aditamento;

b) considerando que o termo aditivo é acessório de contrato eivado de irregularidade, e tendo em vista o princípio da acessoriedade, aplicável ao caso conforme vasta jurisprudência deste E. Tribunal de Contas, concluímos pela irregularidade do Termo Aditivo nº 123/2024, de 31/07/2024.

• Não obstante, com a devida vênia, entendemos que os apontamentos elencados não merecem prevalecer, conforme se passa a expor nos tópicos abaixo, da seguinte forma:

1. DO DETALHAMENTO EXCESSIVO DO OBJETO

• Constou no Relatório da Fiscalização:

Conforme se extrai do documento juntado no Arquivo 03, a justificava da requisição de serviços foi realizada pela própria empresa contratada.

Posteriormente, o memorial descritivo do serviço a ser contratado exige que o software contenha uma série de características técnicas que especificam e apresentam um detalhamento excessivo de funções que devem constar no aplicativo a ser desenvolvido.

Tal detalhamento excessivo reduziu o caráter competitivo do certame, de modo que houve apenas um proponente, exatamente a empresa que apresentou a justificativa para a contratação dos serviços, em inobservância ao artigo 3º, da Lei Federal nº 8.666/93.

• Conforme descrição acima, entendeu-se que esse suposto detalhamento excessivo teria reduzido o caráter competitivo do certame.
• Pois bem. O primeiro ponto a ser esclarecido é que não procede a alegação de que a justificativa da contratação tenha sido apresentada pela própria empresa vencedora da licitação.
• Na verdade, em consulta ao Processo Administrativo nº 3.204/2023, verifica-se que a Justificativa, o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência e a Requisição de Serviços que deram origem à prestação de serviços em análise, foram elaborados e apresentados pela agente pública, Sra. Christiane Pereira de Souza Margonari, responsável pela Divisão de Expediente e Gestão de Convênios, da Secretaria Municipal de Fazenda.
• Na ocasião, a equipe técnica elaborou o Estudo Técnico Preliminar e o modelo do Termo de Referência, os quais foram encaminhados para a estimativa do valor da contratação. Após posicionamento e aprovação do referido ETP pela autoridade competente, deu-se início ao processo licitatório.
• O que pode ter levado a r. Fiscalização a um entendimento aparentemente inadequado foi a juntada de um orçamento referencial no momento da abertura da requisição do serviço, através de uma proposta fornecida pela empresa, na qual ela descreve, de forma bastante sucinta, o serviço por ela prestado. No entanto, referido documento apenas demonstra que esse tipo de prestação de serviços é comum no mercado.
• No caso, flagrantemente, verifica-se uma confusão de natureza dos documentos outrora encartados.
• Importante esclarecer que foram atendidas as orientações contidas na Instrução Normativa da Secretaria Municipal de Administração nº 02/2021, que “dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública municipal direta”.
• Vejamos:

Art. 2º. Para fins do disposto nesta Instrução Normativa, considera-se:

(...)

IV – preço estimado inicial: valor preliminar indicado pelo órgão interessado na contratação, quando da elaboração da requisição de compras.

• Referida Instrução estabelece com rigor todos os requisitos indispensáveis a serem observados quando do manejo do processo licitatório. Tal aspecto demonstra o rigorismo com que é tratada a licitação municipal, visando a lisura na condução dos trabalhos, bem como o atendimento dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
• De outro lado, o próprio Relatório da Fiscalização apontou, em sede preliminar, que não foi constatada a existência de contratação anterior com a mesma finalidade no Sistema Eletrônico (TC-019433.989.23-3).
• E essa informação procede. É a primeira vez que o Município faz a contratação desse tipo de serviço. Uma das razões que levou a essa decisão foi a necessidade de adoção de solução administrativa para a cobrança dos créditos tributários, em atenção ao julgamento do Tema 1.184 pelo Supremo Tribunal Federal.
• Nesse sentido, as cobranças por SMS, e-mails e ligações telefônicas têm sido uma das formas de atender o referido Tema, pois tem por finalidade “convocar” o munícipe/contribuinte para a negociação dos débitos.
• No momento em que se deu início ao estudo e planejamento dessa contratação, a equipe técnica da Administração Municipal se empenhou para conhecer o serviço ofertado pelas empresas do ramo e, após, de forma totalmente independente, elaborou o Memorial Descritivo / Termo de Referência.
• Além do que, conforme explicitado em oportunidade anterior, os pontos contidos no Termo de Referência não podem ser relacionados como excessivos, uma vez que constituem elementos que corriqueiramente são apresentados em sistemas informatizados da espécie.
• Destaca-se, pela relevância, que os elementos que devem ser atendidos expressam as exigências mínimas e que são necessárias para o bom andamento das atividades realizadas, bem como permitem a perfeita integração entre as ações executadas e os demais sistemas de informática já instalados na Municipalidade, condições essenciais para evitar prejuízos à sua perfeita funcionalidade.
• Dessa forma, inversamente do compreendido, o Termo de Referência não contém aspectos passíveis de serem excluídos, sendo garantia de que o serviço realizado fosse condizente com as necessidades no momento da seleção e contratação.
• A Administração Municipal tem a obrigação de prezar pelas aquisições – especialmente as tecnológicas – que atendam às exigências previamente verificadas pelos setores técnicos competentes, afastando-se assim qualquer risco de que o produto a ser adquirido seja incompatível com os demais instalados, caso contrário ensejaria prejuízo ao erário e ineficiência da atividade.
• Os serviços contratados, inquestionavelmente, dependem de comunicação direta com os cadastros públicos já existentes e de emissão de relatórios condizentes para o pleno exercício da atividade a ser desempenhada, notadamente diante do grande vulto de passivo e contribuintes a serem contactados.
• Com todo o acatamento, é legítimo afirmar que o Relatório da Fiscalização demonstrou desconhecer a linguagem usual de sistema, não conseguindo identificar os pontos corriqueiros com os pontos individualizados, tratando os indicadores de forma genérica, o que levou a uma interpretação deturpada.
• No caso em análise, 90% das funções correspondem à cobrança e extração de relatórios. Contudo, 10% identificam-se como funções de integração e estas são específicas, pois exigem total incorporação com o sistema tributário JÁ EXISTENTE.
• Conforme é de conhecimento e vasta discussão, muitas empresas de tecnologia oferecem produtos fechados que exigem a importação do banco de dados dos órgãos públicos, ficando com o domínio das informações. No caso deste Município, há anos já se decidiu que a base de dados, especialmente dos tributários, permanece sob o domínio exclusivo deste ente público, por questões de absoluta segurança.
• Por essa razão, os sistemas a serem utilizados, sejam eles para as mais diversas funções, deverão se adequar à tecnologia de dados já existente e operante.
• No caso em comento, os 10% de detalhamento apenas se referiram a tal integração. Considerá-los excessivos não correspondem à real situação.
• Aliás, não bastassem as afirmações acima e, para demonstrar a lisura do certame, frisa-se que o edital em questão não foi objeto de pedido de esclarecimentos ou impugnação por parte das empresas, o que reforça a inexistência de especificações demasiadas.
• Nesse raciocínio, não há como se alegar que tais itens se mostram excessivos a ponto de reduzir o caráter competitivo da licitação, devendo ser afastado tal apontamento.
• Por todo o exposto acima e, com o devido respeito, não deve prevalecer o apontamento, ainda mais como um dos fatores determinantes à irregularidade de todo o procedimento público adotado.

2. DOS ORÇAMENTOS APRESENTADOS DE FORMA GLOBAL

• Constou no Relatório de Fiscalização que, quando o Município solicitou orçamento para 03 (três) empresas, os valores foram apresentados de forma global, de modo que não houve o detalhamento que expressasse a composição de seus custos unitários.
• Destacou, também, que de acordo com a Ata de Sessão, houve apenas uma empresa participante do certame licitatório, afirmando que não houve competitividade.
• Ainda que tenha ocorrido de tal forma, o apontamento em questão, salvo melhor juízo, não tem o condão de macular a contratação.
• Conforme já explicado detalhadamente em oportunidades anteriores de defesa, contratações da presente natureza guardam especificidades que devem atender a realidade de cada ente público contratante, pois como dito no item anterior, há necessidade de compatibilidade de sistemas e também outras necessidades municipais, as quais não poderiam ser fracionadas, pois o que se buscou foi a contratação de um serviço completo, compreendendo todos os itens elencados no edital de forma única e global.
• Tal aspecto não comprometeu a integridade do processo ante a ausência de orçamentos unitários de itens a serem contratados.
• Os orçamentos juntados aos autos, providenciados pelo setor competente, apresentaram-se sim na forma exigida pela legislação federal e municipal vigentes, notadamente quando a contratação se daria por preço global.
• A exigência de detalhamento que expressasse a composição de todos os custos unitários dos itens solicitados não guarda compatibilidade com a forma de contratação eleita para o processo em questão, diante da natureza de seu objeto.
• Afora isso, cumpre destacar que a contratação em questão se deu de forma mensal, com a previsão de valor fixo, ou seja, com os serviços pactuados sendo executados de forma integral e invariável a cada mês de sua prestação. Os itens previstos no Termo de Referência não estão sujeitos a variação quantitativa ou qualitativa, uma vez que se trata de um pacote completo de serviços interligados.
• E, nesse sentido, a Fiscalização não apontou impropriedade do valor orçado, não havendo nenhum indício de sobrepreço na contratação.
• Verifica-se, portanto, que a pesquisa de mercado realizada pela Administração Municipal seguiu os princípios da ampla concorrência e busca pela melhor proposta.
• Tanto que em sede recursal foi acostada pelo Contratante uma Certidão da Chefe do Setor de Compras, explicando, com clareza, a lisura de todo o procedimento adotado, destacando, inclusive, que as solicitações de orçamento foram acompanhadas de documentos, dentre eles o competente Termo de Referência, o qual detalhava todos os itens que integravam o serviço.
• Portanto, não se pode admitir a consideração de que as empresas não tinham condições de efetuar uma oferta de forma adequada, pois tinham SIM o detalhamento dos serviços, o que lhes permitia definir com precisão a fixação do preço global.
• Reforçando a tese, importante aclamar no caso o princípio da legalidade, pois a não disponibilização da estimativa de preços unitários dos itens que compõem os grupos e lotes da licitação não contraria o art. 40, X, da Lei 8.666/1993, uma vez que o dispositivo trata da fixação de critérios de aceitabilidade por preço global e por preço unitário em edital, conforme o caso.
• De outro aspecto, o fato de apenas uma empresa participar do certame licitatório não significa que não houve competitividade, muito menos prejuízo à aferição quanto à compatibilidade do preço contratado com o preço de mercado.
• No presente caso, 6 (seis) interessados visualizaram o edital publicado, o que demonstra que houve ampla divulgação e procura por outras pessoas físicas e jurídicas, inclusive pertencentes ao ramo de atividade almejado (Doc. 1 anexo).
• Logo, não há nenhuma evidência de prejuízo ao erário decorrente do modelo adotado, tampouco indícios de superfaturamento ou direcionamento da contratação.
• Conclui-se que a indicação de irregularidade denota-se como opinião subjetiva, distanciada da realidade dos fatos, devendo ser afastada do presente caso ou, ao menos, ficar adstrita ao campo das recomendações.

3. DA FORMALIZAÇÃO DO TERMO ADITIVO APÓS CIÊNCIA DA IRREGULARIDADE DO CONTRATO

• Sobre o tema, cumpre esclarecer que o processo licitatório e o contrato que deu origem ao presente aditamento encontram-se em fase recursal de análise por este Egrégio Tribunal, inclusive recentemente foi apresentada sustentação oral, com o intuito de esclarecer os pontos divergentes e, após esse ato, os autos retornaram ao Gabinete do Excelentíssimo Senhor Conselheiro, onde se encontram no presente momento.
• Inclusive na Conclusão do presente Relatório ficou registrada a existência de recursos ordinários, interpostos pela Contratada (TC012050.989.24), pelo Contratante (TC-012614.989.24) e pelo Prefeito Municipal (TC-012619.989.24), todos pendentes de julgamento até a presente data.
• Portanto, em nenhum momento houve má-fé por parte do Contratante ou da Contratada ao firmar a prorrogação do contrato.
• A bem da verdade, a decisão pela prorrogação, porquanto o contrato encontra-se sub judice, foi tomada após criteriosa análise técnica do setor competente da Secretaria Municipal de Fazenda, tendo em vista os resultados bastantes favoráveis ao Município e o zelo por uma segurança jurídica.
• Sobre a execução contratual, através do contrato vigente, os números mostram que, em agosto de 2023, quando do início da prestação do serviço, as ocorrências partiram de 413 e passaram ao elevado número de 540.384, sendo que para cada acionamento houve diversos tipos de ocorrências e formas de contato (Doc. 2 anexo).
• Nesses tipos de acionamentos citam-se alguns exemplos: Comparecerá; Alteração Cadastral; Retornar Ligação; Contato SMS; E-mail e Recado. Quando se tratam das formas de contato, tem-se: Ativa; Receptiva e Administrativa. Adotamos essas nomenclaturas para facilitar o entendimento. Vejamos:

• Ativa: são ocorrências geradas após uma ligação efetuada pelo Call Center;

• Receptiva: são ocorrências geradas após uma ligação recebida no Call Center;

• Administrativa: são ocorrências de contatos em massa ou geradas por ação específica.

• Em valores, os resultados são ainda mais expressivos e representam R$ 26,9 milhões em negociações identificadas, sendo R$ 7,8 milhões à vista e R$ 19,1 milhões em parcelamentos efetivados.
• Verifica-se, assim, que os esforços para recuperar a Dívida Ativa do Município estão surtindo efeitos.
• Além disso, o Relatório de Receitas Analíticas publicado no Portal da Transparência do Município mostra que os dados de arrecadação da Dívida Ativa somam R$ 40,3 milhões durante o prazo de apuração do trabalho.
• Apesar de não ser possível contabilizar com precisão os valores arrecadados junto aos devedores do exercício corrente, as diligências contribuíram para o sucesso da recuperação total.
• Fica demonstrado, assim, por tudo o que nos autos consta, que os princípios basilares que regem a Administração Pública foram observados, bem como a sua Conveniência e Oportunidade pertinentes, o artigo 22 da LINDB e os princípios gerais de direito.

4. DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE

• Nos termos expostos na Conclusão do presente Relatório, o termo aditivo é acessório do contrato eivado de irregularidade e, por isso, também está fadado à irregularidade.
• É por essa razão que as justificativas acima apresentadas – as quais constam, em sua maioria, fundamentadas no processo sob análise deste Egrégio Tribunal – foram trazidas novamente à baila, com o único intuito de comprovar a regularidade do procedimento licitatório e, mais do que isso, demonstrar o quanto a execução contratual está produzindo efeitos positivos ao Município.
• No entanto, caso não seja esse o entendimento de Vossa Excelência, que seja permitida a adequação nos moldes a serem propostos, afastando sobremaneira a irregularidade do Pregão Eletrônico, bem como do Contrato e do Aditamento dele decorrente.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014 (evento 55.1).

DECISÃO

Em exame o Termo de Aditamento nº 123/2024, relativo ao Contrato nº 123/2023 firmado entre a Prefeitura Municipal de Santa Bárbara D´Oeste e a empresa Attitude Consultores Associados S/S Ltda., tendo como objeto a prestação de serviços técnicos interativos visando a composição de uma rede de multisserviços de comunicação, voz e dados, objetivando a melhoria no atendimento ao cidadão, compreendida em: capacitação de pessoal, permissão de uso de software, higienização, tratamento de dados e apoio operacional (evento 1.5).

O Termo em exame tinha como finalidade a prorrogação do prazo de vigência contratual por mais 12 (doze) meses, a contar de 01/08/2024 (cláusula 6.3.2), bem como concessão de reajuste contratual, com aplicação do índice percentual IPCA/FIPE de 2,65% (cláusula 3.23), que alterou o valor total de R$ 2.025.000,00 para R$ 2.084.872,92; ratificadas as demais cláusulas contratuais não alteradas.

Cumpre informar que o Pregão Eletrônico nº 99/2023 e o subsequente Contrato nº 123/2023 já foram objeto de análise por esta Corte de Contas, nos autos do TC-19433.989.23, de minha relatoria, tendo sido julgados irregulares, com aplicação de multa.

Após a interposição de recursos ordinários (TCs 012614.989.24-2, 012050.989.24-3 e 012619.989.24-7), a 1ª Câmara, preliminarmente, conheceu e deu provimento parcial aos recursos interpostos, tendo mantido o juízo de irregularidade da matéria, cancelando a multa aplicada à Sra. Paula Fernanda Marchesin de Mori, cujo nome não constou da sentença publicada; e afastando, das razões de decidir, o fundamento referente à  fundamentação necessária para requisitar os serviços ofertados, não submetido previamente ao contraditório e à ampla defesa dos sujeitos processuais.

O final da vigência contratual está previsto para ocorrer em 01/08/2025.

Em seu relatório, a Auditoria não elencou falhas que pudessem comprometer a matéria em exame, no entanto, concluiu pela irregularidade do aditivo em razão do princípio da acessoriedade.

Em que pese a longa dilação apresentada pela defesa, observo que o aditivo em comento está contaminado pelos vícios verificados na matéria principal, definitivamente julgada irregular por este Tribunal[1], e por consequência, não resta outro destino ao mesmo, pois é parte acessória e dependente do ajuste original.

Ressalto, por oportuno, que os defeitos verificados na matéria principal não surgiram quando da reprovação dos atos por este Tribunal, mas existem desde a sua origem, tendo em conta que a natureza das decisões desta Corte de Contas não é constitutiva, mas sim declaratória das irregularidades praticadas.

Nesse sentido caminhou a decisão do Egrégio Tribunal Pleno na Sessão de 20/09/17, quando da apreciação do recurso ordinário interposto no processo TC-670/007/08, cujo trecho do voto proferido pelo Eminente Conselheiro Doutor Renato Martins Costa reproduzo:

“Rejeito a arguida nulidade da r. Decisão recorrida, porquanto a fundamentação é clara o bastante para se constatar a dependência dos aditivos em relação à matéria principal, inapelavelmente condenada por esta Corte. Isso porque o decreto de irregularidade da licitação e contrato envolvendo a recorrente produz efeitos prospectivos, alcançando, com isso os negócios modificativos que cronologicamente reajustaram e/ou recompuseram preços ou prorrogaram a vigência da obrigação original. A validade e aplicação do princípio da acessoriedade, no presente caso, têm a ver com a extensão com que os efeitos jurídicos decorrentes do julgamento do Tribunal incidiram no mundo dos fatos, o que significa dizer que ajustes posteriores carregam em si os vícios decretados na origem. Além do mais, a deliberação desta Corte não é constitutiva, mas declaratória das irregularidades praticadas pela Administração, razão pela qual se torna descabida qualquer rediscussão a respeito da adequação legal dos atos praticados, inclusive no curso do procedimento licitatório”. (grifos meus)

Por todo o exposto, nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR o Termo de Aditamento nº 143/2024 aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado.

b) oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93.

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º,inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

2. Após, ao arquivo

GCSA-AMFS, 16 de Abril de 2025.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULAR o Termo de Aditamento nº 143/2024 aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 16 de Abril de 2025.

AMFS-04