TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA (11) 3292-3250 (11) 3292-3499 - gcrmc@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Preliminarmente consigno que o TC-71.989.22-2, recebido como Representação pela E. Presidência, cuida de notícias encaminhadas pelo cidadão Vagner Matias comunicando possíveis irregularidades relacionadas ao Pregão nº 71/21, levado à efeito pela Prefeitura Municipal de Paraguaçu Paulista visando à contratação de empresa de engenharia ou arquitetura para prestação de serviços de projetos, assessoria e consultoria aos Departamentos de Turismo, Cultura e Urbanismo, relativamente a convênios federais e estaduais.

Segundo o Representante há indícios de fraude e conluio com a empresa ao final vencedora do certame.

Assim questionou: a inabilitação da licitante que ofereceu o melhor preço (Bruno da Silva Pereira Empreendimentos EPP); a interrupção de imagens durante a sessão do Pregão; a contratação da ex-servidora comissionada da Prefeitura, Elza Regina Salomão, pela empresa vencedora com remuneração aproximada de R$ 8.000,00; a inserção de exigências no edital com o objetivo de frustrar o caráter competitivo e direcionar o certame para empresa vencedora; bem como, o superdimensionamento da licitação, fato que gerou sobrepreço.  

Determinada a formação de autos próprios para análise do mencionado certame, foi autuado o TC-14065.989.22-0.

Conforme se depreende da análise dos documentos trazidos, o Ajuste foi precedido de Licitação realizada na modalidade Pregão, cujo edital recebeu divulgação no DOE e Diário Oficial Eletrônico do Município.

Duas empresas acorreram ao certame, após credenciamento e sessão de lances. O menor preço foi ofertado por Bruno da Silva Pereira Empreendimentos EPP, todavia por não ter atendido os requisitos atinentes às qualificações técnicas, operacional e profissional, foi inabilitada, sagrando-se vencedora a contratada, Dênis Mendes de Moraes Arquitetura – ME, pelo valor de R$ 306.000,00 e prazo de vigência de 12 (doze) meses

Consta dos autos cópia da publicação do ato de homologação.

Posteriormente, em 17/1/23, foi firmado Termo de Aditamento tratado no TC-14122.989.22-1, para prorrogar o prazo de vigência do contrato por mais 01 (um) mês.

No TC-17599.989.23-3 também constam os Termos de Recebimento Provisório e Definitivo, datados de 17/2/23 e 17/5/23, respectivamente.

O ajuste foi selecionado para acompanhamento da sua execução, por meio do TC-014122.989.22-1.

A instrução preliminar da matéria ficou a cargo da Unidade Regional de Marília, que concluiu no sentido da procedência parcial da Representação (evento 47.13 do TC-00071.989.22-2) e irregularidade da licitação e contrato, com os seguintes apontamentos (evento 25.29 do TC-014065.989.22-0):

Acerca da Representação:

a) a empresa Bruno da Silva Pereira Empreendimentos EPP foi inabilitada por não atender aos requisitos de qualificação técnica, operacional e profissional, sem apresentar recurso contra a decisão. Houve falha no edital quanto à qualificação técnico-operacional, infringindo a Súmula nº 24 do Tribunal de Contas;

b) ocorreram problemas técnicos na transmissão online das sessões do Pregão Presencial nº 071/2021, resultando interrupções;

c) Elza Regina Salomão, ex-servidora comissionada da Prefeitura de Paraguaçu Paulista, atualmente trabalha na empresa vencedora do certame, Dênis Mendes de Moraes Arquitetura – ME. Não foi constatada sua atuação no processo licitatório e a Prefeitura não possui legislação sobre "Conflito de Interesse";

d) o edital apresentou possíveis cláusulas restritivas que podem ter frustrado a competitividade, com apenas dois proponentes participando, um dos quais foi inabilitado;

e) não foram detectadas relações de parentesco ou societárias entre o proprietário da empresa contratada e servidores públicos ou agentes políticos da Prefeitura;

 f) a licitação pode ter sido superdimensionada, gerando sobrepreço. A Prefeitura não apresentou estudos sobre a viabilidade econômica de contratação via concurso público versus licitação. Os salários dos cargos contratados são baixos e a Prefeitura firmou um TAC com o Ministério Público do Estado para revisar e readequar o quadro de pessoal e remunerações, assim um novo Plano de Cargos e Salários está em estudo.

Sobre a licitação e o contrato:

a) contratação de pessoal por meio de licitação, quando deveria realizar a admissão através de concurso público e/ou processo seletivo, em mácula à Constituição Federal e à jurisprudência deste E. Tribunal;

b) ausência de estudos e justificativas quanto à viabilidade e vantagem econômica da terceirização (contratação por licitação), em detrimento à admissão de pessoal por meio de concurso público;

c) parecer jurídico não consignou diversas irregularidades no Edital de licitação;

d) não observou a Súmula nº 24 do TCESP, no que toca aos quantitativos mínimos de prova de execução de serviços similares;

e) exigência de certidões negativas de débitos com as Fazendas Estadual e Municipal;

Quanto ao Aditamento (TC-12365.989.23), a Fiscalização entendeu que a ausência de pesquisa de preços não o compromete, devendo ter o mesmo julgamento do principal tendo em vista o princípio de acessoriedade.

No tocante aos Termos de Recebimento (TC-17599.989.23), relatou que a falta de assinatura da contratada os compromete.

Também no acompanhamento da execução do Negócio Jurídico (TC-14122.989.22-1) cumpre destacar os vícios identificados pela Fiscalização:

a) não apresentou levantamento de todos os pontos turísticos do município;

b) não apresentou a relação de ideias e projetos novos para incrementar o turismo no município;

c) não apresentou novos projetos para os pontos turísticos do município;

d) a Prefeitura não elaborou um cronograma para a apresentação dos serviços contratados.

Notificados nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93 por despacho do e. Conselheiro Antonio Roque Citadini, a Administração apresentou justificativas.

Salientando que o objeto do pregão foi a contratação de serviços técnicos especializados para os Departamentos de Turismo, Cultura e Urbanismo, argumentou que o relatório de fiscalização equivocadamente comparou a contratação desses serviços com a terceirização de mão de obra, o que não é o caso.

Insistiu que a comparação entre a terceirização de serviços e a realização de concurso público para preenchimento de vagas é desarrazoada, pois os custos e a natureza dos serviços são diferentes.

Ponderou que os servidores públicos têm remuneração e benefícios contínuos, enquanto os serviços contratados são intermitentes.

Por fim salientou que a exigência de comprovação de experiência na área de turismo não é restritiva, pois o turismo é uma atividade notória e reconhecida no setor de serviços.

Chamada a se pronunciar, SDG verificou a existência de outros aspectos que demandariam melhores esclarecimentos pela Prefeitura.

Referiu-se a: 1) extensão do objeto colocado em disputa, que abarca funções inerentes ao poder público (gestão de convênios, fiscalização e capitação de verbas), além de serviços de digitação, que sequer guardam relação com a área de engenharia/arquitetura, e o desenvolvimento de projetos – parcialmente entregues - que inviabilizariam a adoção da modalidade licitatória Pregão; e 2) desclassificação arbitrária da empresa que apresentou o menor preço, em face da ausência de apresentação de CAT em  assessoria, consultoria, projetos, orçamentos, gestão e fiscalização de convênios e obras na área de Turismo, Cultura e Urbanismo; projetos de instalações hidrossanitárias prediais; projetos de estruturas de concreto; direção técnica de obras turísticas; e fiscalização de obras turísticas, quando o edital (item 1.4, “a” e “e”) limita-se a exigir serviços de características técnicas similares ou superiores (evento 25.13 do TC-014065.989.22).  

Novamente chamado o Executivo apresentou defesa concernente a contratação diversa da que ora se analisa[1], permanecendo silente acerca dos aspectos suscitados por SDG, bem como dos fatos narrados na Representação.

Houve, na oportunidade, nova intervenção da contratada, Denis Mendes de Moraes Arquitetura – ME, para o fim de apresentar relatório comparativo de honorários em arquitetura (evento 189 do TC-14065.989.22).

SDG, depois de apreciar os documentos apresentados, se manifestou conclusivamente pela procedência parcial da Representação formulada por Vagner Matias, bem como pela irregularidade da licitação, do contrato, do termo aditivo e da execução contratual e conhecimento do termo de recebimento definitivo.

Ouvido, o d. Ministério Público de Contas não se manifestou sobre o mérito.

É o relatório.

DECISÃO

Em exame os atos praticados pela Prefeitura da Estância Turística de Paraguaçu Paulista e a empresa Dênis Mendes de Moraes Arquitetura – ME visando à prestação de serviços de Projetos, Assessoria e Consultoria aos Departamentos de Turismo, Cultura e Urbanismo da Prefeitura Municipal, relativo a Convênios Federais e Estaduais.

Diversos aspectos foram considerados impróprios durante a instrução dos autos em exame.

O primeiro deles diz respeito ao objeto licitado em si. Conforme verificado pela Fiscalização no quadro de pessoal do Município existem dois cargos de engenheiro civil, estando os mesmos vagos, um cargo de arquiteto, também vago, três cargos de desenhista, estando dois não providos e vinte cargos de digitador, estando apenas cinco providos (15 cargos vagos).

A Origem foi questionada quanto à realização de concurso público para provimento dos cargos supracitados e informou que não houve qualquer processo seletivo para provimento das respectivas funções desde 2003, em inobservância ao artigo 37, inciso II, da Constituição Federal.

O entendimento predominante desta E. Corte sobre o assunto é de que não é cabível a transferência das atividades que, por sua natureza, deveriam ser desenvolvidas direta e rotineiramente por servidores municipais, bem como que não se pode contratar através de processo licitatório atividades típicas da própria Administração, por meio do seu quadro de pessoal.

Também não restou demonstrado que a terceirização, por meio de processo licitatório, seria mais viável e vantajosa economicamente à Administração Pública Municipal comparativamente à admissão através de concurso público, conforme determina a legislação.

Ainda, a cláusula VI, subitem 1.4-a do Edital[2] exige "atestado(s) de capacidade técnico-operacional da empresa, que comprove(m) que tenha executado para órgão ou entidade da administração pública direta ou indireta, federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal, ou ainda, para empresas privadas, serviços de características técnicas similares ou superiores (Projetos, Assessoria e Consultoria, na área de turismo)." Todavia, não especificou quantitativos mínimos de prova de execução de serviços similares, em mácula à Súmula nº 24 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, cujo entendimento é que serviços similares devem ser em quantidades razoáveis, assim consideradas 50% a 60% da execução pretendida. A falta de definição de um percentual do objeto pretendido para comprovar a qualificação da empresa também colabora para a subjetividade da exigência pleiteada, prejudicando a comprovação e a avaliação objetiva da capacidade técnico-operacional. Ainda, a exigência de experiência em Projetos, Assessoria e Consultoria, na área de turismo, tem potencial para ser restritiva, pois limita a participação de um maior número de interessados.

Cabe observar que o presente certame teve a participação de apenas dois proponentes, sendo desclassificado o que apresentou a melhor proposta (preço) por não atender, dentre outras, aludida cláusula do Edital.

Além disso, foi constata a existência de cláusula restritiva em relação à regularidade fiscal, pois o item VI, subitem 1.2, letras “b” e “c” do Edital determina a apresentação de prova de regularidade com as Fazendas Municipal e Estadual, respectivamente, mediante Certidões Negativas de Débito. A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 293, inciso III, é clara ao prescrever somente a prova de regularidade, sem a determinação de negatividade. A forma exposta no edital não possibilita a apresentação de certidões positivas com efeitos de negativas, que seriam igualmente hábeis para atestar tal regularidade.

Também foi confirmada parte das impugnações levantadas pelo representante. É o caso dos problemas de transmissão “online” das sessões relativas ao Pregão; a desclassificação arbitrária da empresa que apresentou o menor preço; existência de cláusulas que frustraram o caráter competitivo do certame; a falta de apresentação de estudos quanto à viabilidade e vantagem econômica da admissão de servidores por meio do concurso publico ou da contratação por licitação; além da confirmação de que a Sra. Elza Regina Salomão fora servidora comissionada da Prefeitura nos períodos de 01/01/17 a 01/04/17 e de 11/1/21 a 15/2/22, sendo,  na oportunidade, funcionária da empresa vencedora e contratada pela Administração Municipal.  

O acompanhamento da execução contratual igualmente indicou a falta de apresentação e comprovação de diversos serviços listados no Termo de Referência – Plano de Trabalho, em que pese a liquidação e pagamento integral do contrato e termo aditivo, este maculado pelo princípio da acessoriedade.

Assim, acolhendo as manifestações desfavoráveis da UR-4 e SDG, sem oposição do douto MPC, julgo parcialmente procedente a Representação objeto do TC-71.989.22-2; irregulares o Pregão nº 71/21, o Contrato nº 01/22, o 1º Termo de Aditamento (nº 16/23) e o acompanhamento da execução contratual, matérias tratadas nos TC nºs 14065.989.22-0, 12365.989.23-5, 14122.989.22-1, acionando-se em consequência as disposições do artigo 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar nº 709/93.

Na oportunidade também tomo conhecimento dos Termos de Recebimento Provisório e Definitivo tratados no TC-17599.989.23-3.

Adotem-se as providências que o caso requer, arquivando-se em seguida.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório.

G.C., 14 de abril de 2025.

RENATO MARTINS COSTA

Conselheiro

DDP