TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: Repasses ao terceiro setor. Termo de Colaboração. Atendimento de educandos que necessitam de apoio especializado, de forma contínua e intensa, com deficiência intelectual ou transtorno do espectro autista. A análise da unidade técnica identificou falhas na celebração do ajuste inicial. A formalização de Termos de Colaboração deve observar os princípios da legalidade, eficiência e transparência, sob pena de nulidade. Irregularidades graves no planejamento da parceria. Plano de Trabalho incompleto. Composição dos custos não detalhada. Não foi comprovada vantajosidade e a compatibilidade de preços com os valores praticados pelo mercado. Irregular. Aditivo. Ausência de repercussão financeira. Conhecimento.

RELATÓRIO

Versam os autos sobre a análise de repasses ao terceiro setor, originários de Termo de Colaboração celebrado entre o Governo do Estado de São Paulo, por intermédio da Diretoria de Ensino da Região de Santo Anastácio, e a entidade Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais - APAE de Santo Anastácio.

Até o presente momento, tramitam em conjunto os seguintes processos:

1. TC-017140.989.24-5 (Autos Principais): Exame do Termo de Colaboração nº 065437 - Processo nº SEDUC-PRC-2023-00897-DM, assinado em 27/12/2023;
2. TC-018714.989.24-1: Prestação de contas do exercício de 2024 – Em instrução; e
3. TC-023663.989.24-2: Exame do 1º Termo de Aditamento ao Termo de Colaboração, assinado em 23/10/2024.

Em análise, nesta oportunidade, os seguintes processos:

1) TC-017140.989.24-5 - Autos Principais

Trata-se de processo autuado para análise do Termo de Colaboração nº 065437 - Processo nº SEDUC-PRC-2023-00897-DM (evento 1.18), celebrado em 27/12/2023, cujo objeto é a transferência de recursos financeiros do Estado à OSC para o atendimento de educandos que necessitam de apoio permanente-pervasivo com deficiência intelectual ou deficiência múltipla associada à deficiência intelectual e de apoio substancial ou muito substancial com Transtorno do Espectro Autista ou eficiência Múltipla associada ao Transtorno do Espectro Autista, que não possam ser beneficiados pela inclusão em classes comuns do ensino regular.

A parceria foi firmada por dispensa de Chamamento Público, devidamente justificada (evento 1.3).

A instrução da matéria (evento 19.3), a cargo da Unidade Regional de Presidente Prudente (UR-05), registrou as seguintes ocorrências:

- Não foi apresentado demonstrativo dos custos apurados pelo Órgão Concessor para a estipulação das metas e do orçamento, de modo a comprovar a vantagem do repasse;

- O nível de detalhamento do Plano de Trabalho não permitiu a análise da compatibilidade de preços com os valores praticados pelo mercado; e

- Ausência de informações nos portais de transparência do órgão concessor e da Organização da Sociedade Civil.

Os achados da equipe técnica ensejaram a expedição de notificações aos interessados, com abertura de prazo para apresentação de justificativas (eventos 22.1 e 39.1). DOE-TCESP de 18/10/2024 e 18/11/2024.

O Governo do Estado de São Paulo, por meio da Secretaria da Educação, encaminhou o Ofício nº 006/2025-SEDUC-NFI-SAT (evento 56.2). Nele, informou:

- que as metas propostas no Plano de Trabalho foram estipuladas conforme o previsto no art. 58, §2º, da Lei nº 13.019/2014;

- que a definição do valor do repasse observou o número de alunos matriculados;

- que o valor per capita dos alunos foi definido pela Portaria Interministerial nº 3, de 28 de agosto de 2023; e

- que as informações constavam nos seguintes portais: Dados Abertos da SEDUC, e Portal da Transparência da Secretaria de Governo < www.transparencia.sp.gov.br/ >.

A APAE de Santo Anastácio e responsável(is) foram notificados (eventos 34 e 54.1), contudo deixaram transcorrer os prazos concedidos sem manifestação.

2) TC-023663.989.24-2 – Aditivo

Trata-se de processo autuado para análise do 1º Termo Aditivo, assinado em 23/10/2024 (evento 1.2), para retificar os dados do Presidente da APAE de Santo Anastácio, a fim de constar o nome de Etelvino Alves de Oliveira; e ratificar as demais cláusulas e condições estabelecidas no ajuste original.

A instrução da matéria (evento 9.2), a cargo da Unidade Regional de Presidente Prudente (UR-05), não registrou apontamentos de irregularidades no ajuste examinado.

Parecer da Consultoria Jurídica juntado no evento 9.1.

A Procuradoria da Fazenda do Estado opinou pela regularidade dos ajustes (eventos 69.1 do TC-017140.989.24-5 e 20.1 do TC-023663.989.24-2).

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica (eventos 66.1 do TC-017140.989.24-5 e 16.1 do TC-023663.989.24-2).

É a síntese necessária.

DECISÃO

Em julgamento, o Termo de Colaboração nº 065437 e o 1º Termo Aditivo, firmados entre o Governo do Estado de São Paulo e a Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais - APAE de Santo Anastácio.

A prestação de contas do exercício de 2024, autuada no TC-018714.989.24-1, encontra-se em fase de instrução. Portanto, não é alcançada pelos termos desta sentença.

Na instrução da matéria, realizada pela unidade técnica de Fiscalização, foram observadas as Instruções vigentes e os protocolos estabelecidos por esta E. Corte de Contas. As partes e os interessados foram regularmente notificados para apresentar defesa, a fim de assegurar a ampla defesa e o contraditório.

Pois bem.

As parcerias entre a Administração Pública e organizações do terceiro setor, regidas pela Lei 13.019/14, exigem rigorosa observância de requisitos legais a fim de garantir a transparência, a economicidade e a efetividade na aplicação dos recursos públicos.

Impropriedades insanáveis anotadas pela Unidade Técnica de Fiscalização são causa suficiente para declarar a irregularidade do ajuste inicial celebrado pela Administração com a entidade do terceiro setor, a despeito do posicionamento favorável da instrução.

Verifico que as justificativas da Origem foram genéricas e não afastam os apontamentos relativos: i) à ausência de demonstrativo detalhado dos custos pelo Órgão Concessor para a estipulação das metas e do orçamento; e ii) ao Plano de Trabalho incompleto, sem análise da compatibilidade de preços com os valores praticados pelo mercado.

Essas máculas no planejamento da parceria ferem os princípios da eficiência e da economicidade, esculpidos, respectivamente, no caput dos artigos 37 e 70 da Constituição Federal, posto que caracterizam generalidade não aceitável em Ajustes com o Terceiro Setor, conforme o “Manual de Repasses Públicos ao Terceiro Setor” desta E. Corte de Contas, publicado em 27/01/2023^[1].

“6. REPASSE DE RECURSOS PÚBLICOS AO TERCEIRO SETOR

O fortalecimento do Terceiro Setor nos dias atuais está diretamente ligado à expansão e qualificação de suas atividades; das ações que implicam na produção e disseminação de informações sobre o que é e o que faz, e neste sentido, as condições defendidas pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo foram confirmadas no regime jurídico da LF nº 13.019/2014 e alterações, regulamentada, na esfera Federal, pelo Decreto Federal 8.726/2016 e no Estado de São Paulo pelo Decreto Estadual nº 61.981/2016.

[...]

Todavia, independentemente da forma legal de fazer chegar os recursos às entidades qualificadas, é o efetivo planejamento do repasse e a elaboração de um competente plano de trabalho que vão determinar o sucesso da parceria Poder Público versus Entidades sem fins lucrativos – na realização de atividades que, em princípio, deveriam ser realizadas apenas pelo primeiro.

A ausência de um plano de trabalho ou sua deficiência tem ocasionado reiteradas reprovações nos julgamentos efetuados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo nos exames dos ajustes celebrados pelo Poder Público com o Terceiro Setor.

A propósito destacamos alguns preceitos:

- O valor do repasse só pode contemplar o custo efetivo para atendimento das demandas e cumprimento das metas;

- O Poder Público deve calcular o custo per capita do atendimento e repassar verbas de acordo com o volume previsto para atendimentos/realizações, cujos preços sejam compatíveis com os do mercado e/ou os fixados setorialmente;

- A entidade não pode ser ‘sustentada’ pelo Poder Público;

- O valor dos repasses presta-se, tão somente, a custear os serviços públicos por ela assumidos e realizados;

- Na fase de planejamento do repasse, que deve necessariamente anteceder a celebração do ajuste (Convênio, Contrato de Gestão, Termo de Parceria, Termo de Colaboração ou de Fomento) e, mesmo antes da elaboração da lei que aprova o repasse (Auxílio, Subvenção ou Contribuição), o Poder Público deve avaliar e efetivamente demonstrar, por meio de relatório circunstanciado no processo próprio, as vantagens econômicas da delegação das atividades às entidades. A Administração deve comparar os custos e demais recursos que estão sendo previstos para desenvolver a atividade a ser delegada, com aqueles que utilizariam se as mesmas atividades fossem realizadas diretamente, por sua própria estrutura, devendo, para tanto, ter como parâmetro as séries históricas das mesmas atividades realizadas por suas unidades, conforme o caso;

- Quando não houver experiência anterior que possa servir à comparação, deve o Poder público efetuar pesquisas de composição dos valores e recursos envolvidos, destinadas a comprovar o benefício da decisão de repassar os recursos;

- O que importa e valida a parceria é a comprovação de que, aquele momento e sob aquelas circunstâncias, obter o serviço de forma indireta é o que representa a maior vantagem (não necessariamente financeira) para a Administração.” (g.n.)

A título informativo, reproduzo a seguir demonstrativo que subsidiou a celebração da parceria para o exercício de 2023 (evento 1.19):

Ao que consta dos autos, inexistem outros documentos com informações pormenorizadas sobre a composição dos custos evidenciados no quadro acima, de modo que a Secretaria de Estado da Educação, em suas razões de defesa, limitou-se a indicar a Portaria Interministerial nº 3, de 28/08/2023^[2].

Vale mencionar que esta E. Cortes de Contas reviu seu posicionamento, que avaliava o desempenho das atividades contratadas nos processos de prestações de contas, no julgamento do TC-004678.989.21-1, pelo E. Tribunal Pleno, ocorrido na sessão de 30/06/21.

Prevalece, desde então, o entendimento de que o momento oportuno para se declarar irregularidade dessa natureza e impedir a sua reiteração é o julgamento do instrumento principal, que respalda a realização dos repasses públicos para as entidades do Terceiro Setor.

A seguir, reproduzo excerto do voto proferido pelo E. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo no já mencionado TC-004678.989.21-1, que transitou em julgado em 03/09/2021:

“Ao revisitar os precedentes desta Corte e os meus próprios votos, reformulei meu convencimento no sentido de que o momento oportuno para se declarar irregularidade dessa natureza e impedir a sua reiteração é o julgamento do instrumento principal, que respalda a realização dos repasses públicos para as entidades do Terceiro Setor.

É nesta seara que as máculas devem ser corrigidas, dado ser imprescindível o escorreito planejamento das atividades e correspondente aplicação de recursos, que impactarão posteriormente a análise das prestações de contas.

O adequado planejamento não se esgota nas metas e nos indicadores para a operação do contrato de gestão. Ele percorre por (i) estudos formulados acerca da melhor maneira de prestação dos serviços, motivando-se a opção pela aproximação da sociedade civil, (ii) cálculo dos custos necessários para a execução da atividade e do valor a ser repassado para a entidade executora e, por fim, (iii) definição de metas e indicadores de qualidade e de produtividade em atenção ao histórico do órgão gerenciado e às particularidades da gestão, apurando-se possíveis ganhos de eficiência.

Desse modo existirá um parâmetro para a execução do objeto, a possibilidade de controle efetivo, apurando-se os resultados alcançados através do ajuste, e a garantia de prestação satisfatória dos serviços de interesse social.

[...]

Preocupação similar se observa no Tribunal de Contas da União, a exemplo da manifestação do Ministro Benjamin Zymler em voto relacionado ao Acórdão nº 352/16 – Plenário:

‘31. (...) O TCU também já firmou entendimento de que o processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para organizações sociais deve conter avaliação precisa dos custos do serviço e dos ganhos de eficiência esperados, bem assim planilha detalhada com a estimativa de custos da execução dos contratos de gestão (Acórdão 3.239/2013-Plenário). (Grifei)

[...]

A aplicação dos recursos públicos requer diligência, estando norteada, ainda, pelos direitos à transparência e à informação e pelo controle, em seus diversos níveis, das ações públicas.

Tudo isso demonstra a importância da preocupação com os custos a partir do ajuste, confrontando-os com o objeto em suas minúcias, e não apenas na prestação de contas, quando deve existir um parâmetro para o exame.

Afinal, para fins de aferição da economicidade e da vantajosidade, não basta a aplicação das verbas nas finalidades almejadas, mas também a demonstração econômico-financeira do reduzido dispêndio de valores pelo Poder Público e o ganho de efetividade estimado na parceria.

[...]

Não houve qualquer cotejo entre os valores demandados e as atividades abrangidas no ajuste, prejudicando o superveniente exame dos resultados da parceria. (g.n.)

Nesse contexto, a inadequação do programa de trabalho quanto aos custos prejudica a avaliação da economicidade e da vantajosidade da parceria, não comportando a aprovação da matéria

Ademais, milita em desfavor o desacerto sobre a transparência, que, de per si, não teria o condão de comprometer o ajuste.

Sobre o termo aditivo, de natureza eminentemente formal, a matéria comporta juízo de conhecimento, na conformidade da sistemática de julgamento adotada por este Tribunal^[3].

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULAR o Termo de Colaboração nº 065437, assinado em 27/12/2023, tratado no TC-017140.989.24-5.

De outra sorte, TOMO CONHECIMENTO do 1º Termo de Aditamento ao Termo de Colaboração, assinado em 23/10/2024, tratado no TC-023663.989.24-2.

DEIXO de condenar a Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE de Santo Anastácio na suspensão de receber novos repasses, em vista da essencialidade e da elevada importância dos serviços prestados na área da educação.

DEIXO, também, de condenar a entidade à devolução de valores, pois a aplicação das verbas públicas repassadas será analisada em autos próprios de prestações de contas (TC-018714.989.24-1).

Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas.

Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: < www.tce.sp.gov.br/etcesp >.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para: 

1) Publicar e certificar o trânsito em julgado; e 

2) Oficiar ao Órgão Público e à Assembleia Legislativa para providências respectivas, nos termos dos incisos XV e XXVII, do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Após, ao Arquivo.

São Paulo, 10 de Abril de 2025.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos no corpo da sentença, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULAR o Termo de Colaboração nº 065437, assinado em 27/12/2023, tratado no TC-017140.989.24-5. De outra sorte, TOMO CONHECIMENTO do 1º Termo de Aditamento ao Termo de Colaboração, assinado em 23/10/2024, tratado no TC-023663.989.24-2. DEIXO de condenar a Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE de Santo Anastácio na suspensão de receber novos repasses, em vista da essencialidade e da elevada importância dos serviços prestados na área da educação. DEIXO, também, de condenar a entidade à devolução de valores, pois a aplicação das verbas públicas repassadas será analisada em autos próprios de prestações de contas (TC-018714.989.24-1). Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas. Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas. Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: < www.tce.sp.gov.br/etcesp >. Publique-se.