TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - JOSUÉ ROMERO (11) 3292-3881 - gabjr@tce.sp.gov.br

 

S E N T E N Ç A

RELATÓRIO

Em exame, ato concessório de aposentadoria voluntária, com proventos integrais, expedido pelo Instituto de Previdência Social dos Servidores Municipais de Valinhos – VALIPREV, no exercício de 2023, em favor da Sra. Margarete de Souza Nadelman, tendo por fundamento o artigo 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003 e o artigo 208 da Lei Municipal nº 4.877/2013.

A instrução a cargo da Unidade Regional de Campinas concluiu que o ato não estava em condições de ser apreciado e considerado legal para fins de registro, vez que a servidora migrou para o Regime Próprio de Previdência Social somente em 2013, após a promulgação da referida emenda, portanto, não atendia aos requisitos para concessão de integralidade e paridade de proventos, previstos na legislação citada.

Explicou que os servidores públicos do município de Valinhos foram filiados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) até o advento da criação do VALIPREV. Naquele período, a Prefeitura pagava uma complementação de proventos instituída pela Lei Municipal nº 3.177/98, mecanismo extinto pela Lei Municipal nº 4.878/2013.

Diante disso, sopesou sobre a necessidade de prévia vinculação do servidor ao Regime Próprio de Previdência, e não apenas a efetividade, para ser contemplado pelas regras de transição. Questionou a natureza jurídica da complementação de aposentadorias até então existente e atentou para o equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, tendo em mira o financiamento do sistema somente após a instituição do RPPS municipal.

Por fim, anotou a existência de Ação de Rescisão de Julgado interposta contra decisões desta Corte que negaram registro a aposentadorias concedidas pelo VALIPREV sob sistemática semelhante (TC-016826.989.24).

Assinei prazo para o Órgão, seus responsáveis e a interessada

O Instituto de Previdência VALIPREV, representado por seus procuradores, compareceu aos autos com as justificativas contidas nos evetos 30.1 a 30.8.

Em síntese, ressaltou a competência da União, prevista no art. 9º, inciso I, da Lei Federal nº 9.717/98, para orientar, supervisionar, fiscalizar e acompanhar os regimes próprios de previdência social. Assim, reportou-se à prévia existência da Nota Técnica nº 03/2013/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, do Ministério da Previdência Social, que autorizava a aplicação das regras de transição aos servidores que já fossem titulares de cargo efetivo e vinculados à Administração Pública antes do advento das Emendas nº 41/03 e nº 47/05.

Outrossim, apontando o atual posicionamento desta Casa pela ilegalidade da matéria, anunciou a consulta técnica recentemente requerida pelo município de Valinhos ao Ministério da Previdência Social para o caso específico, (“Consulta sobre RPPS - Número: L479501/2024), a qual foi favorável à aplicação das regras de transição aos servidores públicos da localidade.

Tendo por base o referido parecer técnico, noticiou o conhecimento e provimento de Recursos Ordinários interpostos pelo VALIPREV ( TC-011446.989.24-6(ref. TC-013926.989.23-7); TC-012184.989.24-2(ref. TC-013919.989.23-6); TC-012230.989.24- 6(ref. TC-013933.989.23-8); TC-012234.989.24-2(ref. TC-019674.989.22-3); TC-012236.989.24-0(ref. TC019665.989.22-4); TC-012238.989.24-8(ref. TC-013949.989.23-0); TC-013444.989.24-8(ref. TC-013929.989.23-4); TC013449.989.24-3(ref. TC-013937.989.23-4), TC-013451.989.24-8(ref. TC-013947.989.23-2); TC-013453.989.24-6(ref. TC-013959.989.23-7); TC-015763.989.24-1(ref. TC-013960.989.23-4),  junto à E. 2ª Câmara, tratando de matéria idêntica, e o parecer favorável do d. MPC e da SDG nos autos da Ação de Rescisão de Julgado, TC nº 00016826.989.24, até então em trâmite nesta Corte de Contas.

Diante disso, em caráter subsidiário, pugnou pelo sobrestamento dos autos até o julgamento final da referida ação, a fim de evitar decisões conflitantes.

Sem prejuízo, na oportunidade, defendeu a legalidade da concessão da aposentadoria sob a sistemática da integralidade e paridade de proventos, reportando-se ao vínculo estatutário adquirido pela inativa antes das reformas previdenciárias, à existência de Regime Próprio no Município instituído por lei desde 1986 e ao plano de custeio para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do regime.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC n. 006/2014, de 23/02/2014, publicado no DOE de 08/02/2014.

DECISÃO

Examina-se o ato concessório de aposentadoria expedido pelo VALIPREV à Sra.  Margarete de Souza Nadelman, que ingressou nos quadros funcionais da municipalidade em 01/02/1999, no cargo público efetivo de Coordenador Pedagógico, aposentando-se em 22/12/2023.

Tendo adimplido os requisitos necessários à aposentação, a questão versa sobre a concessão de proventos calculados a sob a sistemática da integralidade e paridade, prevista da regra de transição do artigo 6º da Emenda Constitucional nº 41/2003, ao passo que a servidora migrou do Regime Geral para o Regime Próprio de Previdência Social somente após o marco da referida reforma previdenciária.

No caso do Município de Valinhos, os servidores sempre foram titulares de cargo público efetivo, regidos por estatuto (Lei nº 2.018, de 17 de janeiro de 1986), e, portanto, aqueles que ingressaram no serviço público antes de 2003 fazem jus às regras de transição previstas nas Emendas Constitucionais nºs 20/1998, 41/2003, 47/2005 e 70/2012.

Essas emendas cuidaram de salvaguardar expectativas de direito do servidor titular de cargo efetivo, esse que já era, ao tempo dessas reformas, destinatário das regras constitucionais permanentes do sistema previdenciário próprio e que seria, sob este regime, sujeito a novos requisitos (mais severos) para a aposentação.

Ademais, tendo em mira a legislação federal geral que disciplina os regimes de previdência no serviço público e a legislação local de regência, conquanto vinculados à unidade gestora INSS, houve a manutenção do sistema próprio de previdência social para os servidores de Valinhos, já que vigia no município, à época da promulgação das aludidas emendas, o método de complementação dos benefícios então pagos pelo INSS com a finalidade de garantir-lhes a integralidade.

Inclusive o método de complementação foi apreciado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 974.654, que julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei Municipal de Valinhos (§§ 1º a 5ª do art. 1º da Lei nº 4.878/2013), assegurando a aposentados e pensionistas o direito à complementação dos benefícios concedidos pelo INSS até a estruturação do VALIPREV.

De outro lado, durante a instrução do presente processo, eese tema gerou controvérsia nesta Casa, havendo posicionamentos divergentes em outros feitos em que se analisaram aposentadorias expedidas pela entidade.

Entretanto, recentemente, no intuito de validar o cálculo pretendido, o VALIPREV apresentou a esta Corte de Contas a Consulta Técnica GesCon L479501/2024, de 30/07/2024, feita ao Ministério da Previdência Social, cujo parecer foi pela pertinência da aplicação das regras de transição.

Cito excerto de interesse:

65. De acordo com a análise realizada, O CAPUT DO ART. 6º DA EC Nº 41/2003 E DO ART. 3º DA EC Nº 47/2005 NÃO EXIGIRAM A FILIAÇÃO DO SERVIDOR A RPPS ANTES DE 31/12/2003, OU DE 16/12/1998, PARA O EXERCÍCIO DO DIREITO DE OPÇÃO PELAS REGRAS DE TRANSIÇÃO PARA FINS DE APOSENTADORIA. Foi previsto o ingresso em cargo efetivo até essas datas, visto que apenas os titulares desses cargos puderam permanecer nos RPPS depois da EC nº 20/1998. Segundo o entendimento deste Ministério, o direito se mantém desde que o servidor tenha se mantido titular de cargo em algum dos entes federativos ininterruptamente até a aquisição do direito às regras, enquanto vigentes.

66. Em outras palavras, AS EMENDAS NÃO VINCULARAM A OPÇÃO PELAS SUAS REGRAS AO REGIME PREVIDENCIÁRIO A QUE ESTAVA FILIADO O SERVIDOR, MAS AO REGIME LABORAL, que deveria ser o regime estatutário, de natureza pública, em cargo efetivo.

67. O art. 166 da Portaria MTP nº 1.467/2022 define que, para a fixação da data de ingresso no serviço público, para fins de opção pelas regras de transição, quando o segurado tiver ocupado, sem interrupção, sucessivos cargos efetivos na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, em qualquer dos entes federativos, será considerada a data da investidura mais remota dentre as ininterruptas. No mesmo sentido, os dispositivos do Anexo II da Portaria MPS nº 1.467 /2022 preveem, como destinatários das regras de transição, os segurados do RPPS que tenham ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, até 16 de dezembro de 1998, ou até 31 de dezembro de 2001, conforme o caso.

68. Portanto, o direito de opção às regras de transição pelo servidor titular de cargo efetivo está relacionado com a natureza das regras do art. 40 da Constituição Federal e com o vínculo estatutário do servidor quando do ingresso, mas não com a filiação previdenciária. AS EMENDAS NÃO EXIGIRAM QUE HOUVESSE A FILIAÇÃO AO RPPS QUANDO DO PROVIMENTO NO CARGO EFETIVO, NEM MESMO QUE NÃO TENHA PERMANECIDO TODO O TEMPO FILIADO A RPPS. E não compete ao intérprete da Constituição, inserir restrição a um direito quando a própria norma não a prescreveu.

69. Pode-se observar que, tanto a previsão do caput do art. 6º da EC nº 41/2003, quanto a do art. 3º da EC nº 47/2005, apresentaram limitações para sua aplicabilidade, que devem ser rigidamente aplicadas pelos RPPS. MAS JUSTAMENTE POR SEREM RESTRITIVAS, AFASTANDO DE SUA APLICAÇÃO, POR EXEMPLO, OS ESTATUTÁRIOS NÃO EFETIVOS E OS EMPREGADOS PÚBLICOS, ESSAS NORMAS NÃO DEVEM SER INTERPRETADAS DE FORMA A ESTABELECER NOVA EXIGÊNCIA NÃO EXPRESSA. Segundo os critérios de interpretação, a norma restritiva de direitos não admite interpretação extensiva, devendo a Administração se ater ao que consta da regra.

70. O amparo do servidor efetivo no RGPS e a aplicação das regras desse regime aos servidores decorre apenas da falta de instituição do RPPS pelo ente antes da EC 103/2019. Todos os outros efeitos estatutários permaneceram, como a vacância de cargo, com a impossibilidade de receber remuneração e aposentadoria, vedação de reingresso em cargo público, e a expectativa de se aposentar nas regras dos RPPS (nesse último caso, até a EC nº 103/2019).

71. A exigência contida no caput do art. 6º da EC nº 41/2003 e do art. 3º da EC nº 47/2005, mantém coerência com a redação do caput do art. 40, que, antes da edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, previa o regime próprio como um direito assegurado aos servidores titulares de cargos efetivos de todos os entes federativos, dependente de instituição por lei, com caráter contributivo e solidário, equilíbrio financeiro e atuarial, para conceder benefícios com critérios específicos e diferenciados dos aplicáveis aos segurados obrigatórios do RGPS.

72. AO INSTITUIR RPPS PARA SEUS SERVIDORES TITULARES, O ENTE FEDERATIVO DEVERIA ADOTAR PREVIAMENTE TODAS AS MEDIDAS PARA ASSEGURAR A SUA SUSTENTABILIDADE. Entre elas estava a realização de estudo técnico da viabilidade administrativa, financeira e atuarial do regime, fundamental para aferir os valores dos compromissos do plano de benefícios e identificar os impactos relativos à compensação financeira entre os regimes previdenciários de origem e instituidor, conforme art. 5º e 6º da Portaria MF 464/2018. O estudo deveria demonstrar o plano de custeio suficiente para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do regime, e consequentemente as alíquotas de contribuição dos segurados e do ente, levando-se em conta a especificidade de ter havido contribuição ao RGPS pelos futuros segurados do RPPS com base inferior a um possível benefício com integralidade e os valores da compensação financeira decorrente da contagem recíproca com o RGPS.

73. A EC nº 103/2019, alterou a natureza das regras do art. 40 da Constituição Federal, que deixou de assegurar a criação de RPPS por todos os entes federativos e passou a estabelecer os princípios estruturantes dos RPPS já criados, além de vedar a criação de novos e prever requisitos para eventual extinção dos já existentes, por meio de lei.

74. Até essa Emenda, a busca do equilíbrio do RPPS somente poderia ser atingida por meio do plano de custeio desse regime, que abrange, dentre outras medidas, a definição da contribuição do segurado e do próprio ente e não por alterações nas regras de benefícios. Embora o ente deva adotar todas as medidas para assegurar o equilíbrio do RPPS e o seu caráter contributivo, esse regime não adota o sistema de capitalização individual das contribuições de cada segurado, ao contrário, sendo que uma das características do regime é a solidariedade entre seus contribuintes, independentemente das regras de benefício aplicadas a cada um e da alíquota ou base de contribuição definidas em lei.

75. Dessa forma, A APLICAÇÃO DO PRECEITO DO § 5º DO ART. 195 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, QUE VEDA A CRIAÇÃO, MAJORAÇÃO OU EXTENSÃO DE BENEFÍCIOS SEM A CORRESPONDENTE FONTE DE CUSTEIO, DEVERIA SER CUMPRIDA PELO ENTE NÃO COM LIMITAÇÃO NO PAGAMENTO DE BENEFÍCIOS OU CRIAÇÃO DE RESTRIÇÃO DE ACESSO ÀS REGRAS, mas conforme as condições prévias à criação, conforme já explicitado que devem ser reavaliadas anualmente. Inclusive, conforme entendimento do STF, esse dispositivo não se aplica quando o direito é criado pela própria Constituição.

76. Segundo a informação prestada, a legislação do Município de Valinhos/SP reconheceu expressamente o direito de o servidor titular de cargo efetivo obter benefício com valor correspondente à sua remuneração no cargo efetivo, mesmo antes da criação do RPPS em 2013, pois a Lei Municipal nº 3.117/1997 alterou o artigo 224 da Lei nº 2.018/1985 para assegurar o pagamento, pelo Município, da complementação da diferença entre o vencimento ou remuneração percebidos e os proventos de aposentadoria pagos pelo RGPS. Portanto, apesar de não instituir efetivamente o RPPS por lei, que lhe permitiria arrecadar as próprias contribuições para seu custeio, o Município assegurou complementação de benefícios pagos pelo RGPS, sem custeio específico.

77. CONSIDERANDO QUE A INTEGRALIDADE DOS BENEFÍCIOS JÁ ERA ASSEGURADA AOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO MESMO ENQUANTO FILIADOS AO RGPS, HAVIA MAIS UMA MOTIVAÇÃO PARA QUE MANTIVESSEM A EXPECTATIVA DE, DEPOIS DA INSTITUIÇÃO DO RPPS, MANTER ESSE DIREITO CONFORME AS REGRAS DE TRANSIÇÃO DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS. Não parece admissível que os servidores que se aposentassem no RGPS, tivessem proventos com integralidade e essa possibilidade fosse negada aos segurados do RPPS.

É o que se tem a manifestar sobre a matéria, considerando as competências deste Ministério conferidas pelo art. 9º da Lei nº 9.717/1998, recepcionada como Lei Complementar pelo art. 9º da Emenda Constitucional nº 103/2019. Brasília-DF, 30 de julho de 2024. 

Tendo por base o referido parecer, na sessão de 15/10/2024, a E. Segunda Câmara desta Casa conheceu e deu provimento aos recursos ordinários interpostos pela Valiprev para considerar legal ato de aposentadoria expedido pela entidade (TC-012236.989.24-0 e TC-011570.989.24-4).

Na oportunidade, com omissão de notas, trago excertos do voto de mérito do Exmo. Conselheiro Relator Sidney Estanislau Beraldo:

3.1 Destaco, inicialmente, que esta Egrégia Corte de Contas vem negando registro a Atos de Aposentadoria de servidores públicos, outrora celetistas, que migraram do Regime Geral de Previdência Social – RGPS (gerido pelo Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS) ao qual vertiam suas contribuições previdenciárias, para o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, que lhes garantiu os benefícios da integralidade e paridade de proventos.
O entendimento predominante nesta Casa vinha sendo de que tais benesses atingem apenas os servidores estatutários que (i) ingressaram na carreira pública até 31 de dezembro de 2003, (ii) que já contribuíam a regimes previdenciários criados pelos entes federativos – conforme previsto pela Constituição Federal de 19882 – e (iii) desde que fosse mantido o vínculo em cargo efetivo, ininterruptamente, até a data da concessão da aposentadoria3 , nos termos das regras de transição previstas nas Emendas Constitucionais nºs 41/2003 e 47/2005 .
Este Tribunal tem deixado claro, ainda, que não se discute o direito líquido e certo dos servidores em se aposentarem, tampouco se antes da criação do Regime Próprio de Previdência Social havia submissão às regras da Consolidação das Leis do Trabalho (celetista) ou ao Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Valinhos (estatutário), e sim como se procedia ao recolhimento das contribuições previdenciárias e suas consequências à luz das regras de transição das ECs nºs 41/2003 e 47/2005, e das próprias legislações locais, especialmente no que toca à forma utilizada para o cálculo dos proventos.
Isto porque em todos os casos analisados, ainda que o(a) servidor(a) fosse titular de cargo efetivo, não havia comprovação de recolhimentos ao RPPS até a data de sua efetiva criação, havendo, até então apenas contribuições ao RGPS, o que, em tese, impede o cálculo dos proventos utilizando-se das regras de transição da EC nº 41/2003, restando o procedimento autorizado pelo artigo 99 da Lei Municipal nº 4.877/20135.
[...]
3.2 Ainda que todos os julgados a respeito do tema em destaque estejam fortemente fundamentados, há elemento novo importante, trazido à colação pelo VALIPREV, que tem o condão, a meu juízo, de alterar substancialmente o posicionamento desta Corte, especialmente em homenagem ao princípio da segurança jurídica.
Refiro-me às conclusões da Consulta Técnica nº L479501/2024, encaminhada pelo Município de Valinhos à Gestão de Consultas e Normas – RPPS (Gescon – RPPS) da Secretaria de Políticas de Previdência Social – SPREV, aliadas ao necessário reconhecimento da inafastável submissão dos RPPSs às normas e orientações do MPS, vinculação esta, aliás, bem esclarecida e fundamentada pela Secretaria-Diretoria Geral desta Corte, cujos conceitos se coadunam com o posicionamento do Ministério Público de Contas e aos quais me filio.
[...]
3.3 Há de se destacar, ainda, o estudo técnico realizado pelo Município de Valinhos, assegurando que o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS local está equilibrado, tanto no aspecto financeiro quanto atuarial, garantindo, portanto, o pagamento dos benefícios previdenciários aos segurados do regime, com respaldo, inclusive, ao pagamento de proventos integrais, com paridade, a ex-servidores do Município de Valinhos que contribuíram ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS (INSS), antes da migração para o VALIPREV e após as alterações legislativas trazidas pelas ECs. nºs 41/2003 e 47/2005.
[...]
3.4 Assim, não vislumbro, por ora, motivos para contrariar o procedimento adotado pelo VALIPREV, que tem amparo em orientações de órgão federal ao qual está vinculado por lei, inclusive submissão fiscalizatória, nos termos estabelecidos pelo § 22 do artigo 40 da Constituição da República, com a redação da EC nº 103/20198 . 3.5 Diante do exposto, e em consonância com as manifestações do MPC e SDG, voto pelo provimento do Recurso Ordinário em exame, para o fim de julgar regular o Ato de Aposentadoria em apreço e, via de consequência, determinar o seu correspondente registro (Acórdão publicado em 04/11/2024).

Assim, diante do exposto, entendo  pela legalidade do ato de aposentadoria para fins de registro.

Por todo o exposto, nos termos que dispõem o artigo 73, parágrafo 4º, da Constituição Federal cc artigo 4º, inciso II e parágrafo único, da Lei Complementar nº 979/2005, JULGO LEGAL o ato concessório de aposentadoria em exame e determino o consequente registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. 

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.
 

Publique-se por extrato.

Ao cartório para:

a) aguardar o prazo recursal.

b) certificar o trânsito em julgado.

Após, ao DSF-2.1 para o devido registro.

Arquivando-se em seguida.

GCSAJR, 11 de abril de 2025.

JR-08

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO LEGAL a aposentadoria em exame e determino o consequente registro nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.