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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR
MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP
Internet: http://www.tce.sp.gov.br
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| PROCESSO PRINCIPAL: | 00002094.989.22-5 |
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| EXPEDIENTE REFERENCIADO: |
TC-00012218.989.22-6 |
| ENTIDADE: |
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| RESPONSÁVEL: |
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| MUNICÍPIO/VINCULAÇÃO: | Prefeitura Municipal de Adamantina |
| MATÉRIA: | Balanço Geral - Contas do Exercício de 2022 |
| INSTRUÇÃO POR: |
UR-02 - Unidade Regional de Bauru |
Aprecio, nesta oportunidade, as contas relativas ao exercício de 2022 do Centro Universitário de Adamantina – UNIFAI, que é uma autarquia municipal educacional - criada pela Lei Municipal nº 2.819, de 18 de junho de 1998, com alterações posteriores - tendo como mantenedora a Prefeitura do Município de Adamantina.
A seguir, resumo da execução orçamentária da entidade, no exercício em exame:
Nos termos da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, a Unidade Regional de Bauru procedeu à auditoria de controle externo da matéria, consignando as ocorrências em seu relatório inserido no evento 49.43.
A entidade e o responsável no exercício de 2022, foram regularmente notificados nos termos do art. 29 da Lei Complementar Estadual nº 709/93, para que, no prazo de trinta dias, tomassem conhecimento do Relatório de Fiscalização e apresentassem suas alegações a respeito (evento 52), conforme publicação no DOE de 02/08/2023.
O Centro Universitário, representado por seu Reitor, sr. Alexandre Teixeira de Souza, compareceu aos autos, apresentando suas justificativas no evento 70.
Resumo a seguir, as ocorrências levadas à conclusão do Relatório (evento 49.43), bem como as justificativas e esclarecimentos ofertados pelo Centro Universitário (evento 70):
A.3.2 – Avaliação dos Cursos Universitários – ENADE (Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes): obteve baixo conceito do ENADE, quanto aos cursos ministrados, com notas inferiores à média nacional, em reincidência e desatendendo recomendação das contas de 2021 (TC-002695.989.21);
Justificativa: Argumenta que as notas baixas obtidas no ENADE são resultado de fatores externos, como a falta de infraestrutura adequada e a carência de recursos financeiros. A autarquia está implementando um plano de ação para melhorar a qualidade dos cursos, incluindo a contratação de novos professores e a atualização dos currículos. Além disso, a defesa destaca que medidas já foram tomadas para atender às recomendações das contas de 2021.
B.1.5. Dívida de Longo Prazo: Aumento de 295,55 no saldo das obrigações de longo prazo, decorrentes em sua maioria de ações trabalhistas;
B.2.2. Renúncia de Receitas: As concessões de bolsas de estudo no exercício examinado, s.m.j., constituem, em nosso entendimento, ato de renúncia de receita; em reincidência;
B.2.3 – Dívida Ativa:
Não foram contabilizadas as atualizações monetárias, tampouco registrados os cancelamentos no exercício examinado, prejudicando as análises da Fiscalização dada à falta de fidedignidade das informações e em contrariedade ao Princípio da Transparência e Lei Federal nº 12.527 de 18.11.2011;
B.5.1 - Ressarcimento de Despesas de Professores Residentes fora do Município:
- Houve ressarcimento de despesas com transporte, hospedagem e alimentação, em reincidência e desatendendo recomendação das contas de 2021 (TC-002695.989.21);
B.7.1 – Tesouraria:
A Autarquia manteve caixa regular para recebimentos de mensalidades “em espécie”, com alto risco à segurança de servidores e alunos, dada a estrutura local, situação reincidente e que desatende às recomendações das contas do exercício de 2021, TC-002695.989.21;
B.7.2 – Bens Patrimoniais:
Houve divergências entre o valor contabilizado a título de imóveis e o saldo apurado pelo Setor de Patrimônio;
B.8. Transferências de Recursos
B.8.1. Concedidos:
- Divergências de valores informados ao Sistema SISRTS frente aos valores dos repasses contabilizados;
- Não restaram divulgados no site da Autarquia, os ajustes firmados com entidades do 3º Setor, bem como as respectivas prestações de contas;
B.9.6. Servidores Ativos na Autarquia com 75 Anos ou Mais:
Houve servidores ativos com idade superior a 75 anos, em reincidência;
Justificativa: argumenta que a presença destes servidores é uma exceção e que eles possuem conhecimentos e habilidades valiosas para a autarquia. No entanto, está revisando suas políticas de aposentadoria e implementando um plano de sucessão para garantir a renovação do quadro de servidores.
D.1. Cumprimento de Determinações Constitucionais e Legais Relacionadas à Transparência:
Houve falta de publicidade dos repasses ao Terceiro Setor no site da Autarquia, vide comentário no item B.8.1 deste relatório.
Justificativa: admite a falta de publicidade dos repasses ao Terceiro Setor no site da autarquia, mas ressalta que medidas estão sendo tomadas para corrigir essa falha. Está desenvolvendo uma nova seção em seu site para divulgar todas as informações relacionadas aos repasses e às prestações de contas, em conformidade com a Lei de Acesso à Informação.
D.2. Fidedignidade dos Dados Informados ao Sistema Audesp:
Constatadas faltas de fidedignidade de dados relativamente aos itens: B.2.3 -Dívida Ativa; B.7.2 - Bens Patrimoniais e B.8.1 – Repasses Concedidos, todos deste relatório;
Justificativa: reconhece as falhas, especialmente nos itens B.2.3 - Dívida Ativa, B.7.2 - Bens Patrimoniais e B.8.1 – Repasses Concedidos. Está implementando um novo sistema de gestão de informações e realizando treinamentos para os funcionários responsáveis pelo reporte de dados, visando garantir a precisão e a confiabilidade das informações fornecidas.
E.4. Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal de Contas:
Entregas intempestivas ao sistema Audesp e desatendimento às recomendações deste Tribunal, em reincidência.
Justificativa: admite as falhas, mas destaca que está tomando medidas para melhorar sua conformidade. Foram estabelecidos novos prazos internos e procedimentos de monitoramento para garantir que todas as entregas futuras sejam realizadas dentro dos prazos estabelecidos.
Instada a se manifestar, a ATJ-Economia, opinou pela regularidade com ressalva do presente Balanço Geral, pontuando que não houve transferências financeiras do Poder Executivo, a Entidade encerrou com superávit orçamentário de R$ 9.523.911,36 e aumento patrimonial de 206,81%.
Ressaltou a necessidade de controle rigoroso sobre dívida ativa, tesouraria e bens patrimoniais. Considerando que as falhas são, em sua maioria, divergências nos registros contábeis, devem ser monitoradas pelo sistema de controle interno.
Está referenciado ao presente Balanço, o Expediente TC-00012218.989.22, no qual o sr. Rafael Rodrigues Pacheco, Vereador da Câmara Municipal de Adamantina, informa fatos, bem como realiza questionamentos sobre a legalidade do recebimento de 13º salário pelo Prefeito Municipal de Adamantina, bem como a legalidade do recebimento de salário máximo da autarquia municipal, visto que o Prefeito é servidor Público Municipal licenciado do cargo de Professor da UNIFAI.
Encaminhado com vista ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC n. 006/2014, de 23/02/2014, publicado no DOE de 08/02/2014 (evento 103).
Os julgamentos das contas dos exercícios recentes obtiveram os seguintes resultados:
2019 TC-00002695.989.19 Regular com ressalvas e recomendações, sentença publicada no DOE em 10.09.2021 e transitada em julgado em 01.10.2021;
2020 TC-004208.989.20 Regular com recomendações, sentença publicada no DOE em 06.11.2021 e transitada em julgado em 30.11.2021;
2021 002695.989.21 Regular com ressalvas e recomendações, sentença publicada no DOE em 01.09.2022 e transitada em julgado em 23.09.2022;
2022 ora em exame.
2023 002306.989.23-7 Regular com ressalvas, determinações e recomendação. Sentença singular publicada no DOE em 10/03/2025, pendente de decisão final, em sede de recurso Ordinário.
Preliminarmente, atesto a regularidade e a legalidade do desenvolvimento do presente processo, uma vez que as partes interessadas tiveram a oportunidade de apresentar seus esclarecimentos quanto às falhas identificadas ao longo da instrução.
No mérito, considero que as contas do Centro Universitário de Adamantina – UNIFAI, relativas ao exercício de 2022, merecem receber o beneplácito desta Corte de Contas, vez que as falhas relatadas pela Auditoria foram justificadas pela defesa. Desta forma, os desacertos constatados não são suficientes para macular a totalidade da gestão, sobretudo, quando os elementos inseridos nos autos não refletem má-fé na conduta do gestor, podendo, assim, ser relevados e remetidos ao campo das ressalvas e determinações, sem embargo de que se afira, quando das próximas inspeções, a efetividade das medidas anunciadas.
Antes denominada Faculdades Adamantinenses Integradas – FAI que, por meio da Lei Municipal nº 2.819/1998, unificou a Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Adamantina com a Faculdade de Enfermagem e Obstetrícia de Adamantina, desde 2016, a UNIFAI é credenciada perante o Conselho Estadual de Educação, como Centro Universitário de Adamantina.
Sendo assim, no exercício em exame, já se completam sete anos de atuação, com a presente configuração institucional, gozando de confortável situação orçamentária, a qual apresentou desempenho favorável em 2022, com resultado positivo de R$ 9.523.911,36, equivalente a 11,45% da receita arrecadada. Também andou bem a situação financeira e patrimonial, como se vê abaixo.
Deste contexto, depreende-se que a Autarquia tem plenas condições de aperfeiçoar a sua Governança, de modo a sanar, em definitivo, falhas como a a) falta de fidedignidade contábil (materializada nos apontamentos dos itens B.2.3 – Dívida Ativa; B.7.2 – Bens Patrimoniais; B.8.1 – Divergências nos valores informados ao SISRTS dos repasses concedidos) e b) falta de publicidade dos repasses ao Terceiro Setor, no site da Autarquia (item D.1), alçadas uma vez mais, nesta oportunidade, ao campo das RESSALVAS.
ALERTO à Origem que, já nos exercícios de 2018 (TC-002323.989.18), 2019 (TC-002695.989.19) e 2020 (TC-4208.989.20), foram detectadas, pela inspeção, falhas no controle patrimonial (em especial, quanto aos imóveis) e desacertos contábeis na atualização da dívida ativa, o que configura reincidência e poderá ensejar o julgamento pela IRREGULARIDADE de futuros demonstrativos, nos termos do art. 33, inciso III, “a” e “b”, c/c § 1º, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.
Causa espécie, o fato de que, quando do julgamento do Balanço relativo a 2018, a Origem tenha atribuído a falha no controle patrimonial à falta de pessoal, mas afirmado em defesa, que a situação já estaria resolvida com a abertura de Concurso Público para preenchimento do emprego permanente de Encarregado do Setor de Almoxarifado e Patrimônio, criado pela Lei Complementar n° 274/2017 (evento 24 do TC-2323.989.18).
Tais ocorrências prejudicam as análises da Auditoria, em sede de controle externo, dada a falta de fidedignidade das informações, fere a plena observância ao Princípio da Evidenciação Contábil, em afronta aos artigos 83, 85 e 89 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, além de contrariar o Princípio da Transparência (art. 1º, §1º, da LRF) e a Lei Federal nº 12.527 de 18.11.2011.
As transferências de recursos ao Terceiro Setor, na forma de repasses, somaram R$ 11.109.268,14, conforme dados do SISRTS - principalmente por conta dos convênios e ajustes para atuação dos alunos do Curso de Medicina (internato). A exemplo do noticiado em relatório das contas do exercício de 2021 (evento 62.33, págs. 25/27 do TC-002695.989.21), nota-se que a Autarquia não tem dado a publicidade necessária, tanto aos ajustes firmados quanto às respectivas prestações de contas.
A não divulgação dos repasses mostra-se contrária ao Princípio da Transparência (Lei Federal nº 12.527/2011), em prejuízo do controle externo e do necessário Controle Social, a ser exercido pela população.
Relevo, excepcionalmente, o sistema de caixa operando nos dois campi para arrecadação “em espécie” de mensalidades e outras taxas, por ter verificado, em consulta ao Relatório da Fiscalização do Balanço Geral de 2023, que a prática foi eliminada no exercício de 2024, demonstrando que o Dirigente não ficou inerte, perante as Recomendações deste Tribunal.
A respeito da baixa pontuação dos cursos universitários oferecidos pela autarquia, no ENADE - Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes – indicador do desempenho operacional da Autarquia, refletindo - ao menos em parte - a eficiência, eficácia e efetividade das Atividades Desenvolvidas, recorro ao Manual deste Tribunal:
Autarquias, fundações, consórcios e empresas estatais resultam do processo de descentralização estatal; por esse motivo, orientam-se, com vigor, pelo princípio da especialização. Daí que o desvio de finalidade é grave distorção na administração indireta.
...
Resta claro, assim, que o exame operacional, finalístico, de execução programática é tarefa importante na apreciação das contas da Administração indireta.
O Enade compõe o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) e avalia o rendimento escolar dos concluintes dos cursos de graduação em relação aos conteúdos programáticos previstos nas diretrizes curriculares, ao desenvolvimento de competências e habilidades necessárias para o aprofundamento da formação geral e profissional e o nível de atualização dos estudantes com relação à realidade brasileira e mundial.
Na avaliação em tela, atribui-se conceito ao curso de graduação avaliado, permitindo a verificação de seu grau de adequação à excelência acadêmica, bem como a comparabilidade entre instituições (o conceito varia de 1 a 5, sendo que quanto maior, melhor o desempenho dos concluintes. A UNIFAI manteve-se na classificação “2”, o que revela a inferioridade das notas obtidas pelos alunos frente à média nacional, em reincidência e desatendimento à recomendação das contas de 2021, TC-002695.989.21.
Considerando que, atualmente, parte relevante da avaliação dos cursos de Medicina é baseada no ENADE, DETERMINO à cúpula diretiva, que comprove a adoção de medidas urgentes e eficazes, com a finalidade de elevar a qualidade de Ensino, consequentemente, elevar os resultados (item A.3.2), de modo a assegurar a oferta de cursos que atendam aos critérios técnicos exigidos pelo Ministério da Educação (MEC).
No que tange o apontamento do item B.5.1 que versa sobre o ressarcimento de despesas com transporte, hospedagem e alimentação concedido a professores que residem fora do município e necessitam deslocar-se até os campi onde habitualmente desempenham suas funções, temos que, no exercício em exame, elas alcançaram R$ 647.420,74 (elemento 33909314 - Ressarcimento de Passagens e Despesas com Locomoção).
Neste ponto, acompanho entendimento do Exmo. Conselheiro Substituto – Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, expresso na sentença que julgou o Balanço do exercício subsequente da UNIFAI (corroborado pela Exma. Procuradora do Ministério Público de Contas, Dra. Renata Constante Cestari), da qual transcrevo trecho de interesse:
Constata-se que os ressarcimentos realizados referem-se a despesas com transporte, hospedagem e alimentação de professores que residem fora do município e necessitam deslocar-se até os campi onde habitualmente desempenham suas funções. Contudo, tais despesas não estão atreladas à execução de atividades externas ao local de trabalho, mas sim à locomoção regular dos docentes para o desempenho de suas atribuições.
A Origem alegou amparo legal para os ressarcimentos, contudo, a fundamentação apresentada revela-se inadequada, uma vez que o pagamento contínuo dessas despesas pode caracterizar complementação salarial indireta, a qual exige previsão expressa em lei e no contrato de trabalho. Ademais, tal prática pode ferir o princípio da isonomia, na medida em que outros servidores poderiam reivindicar o mesmo benefício, além de configurar vantagem indevida, caso o ressarcimento seja utilizado como forma dissimulada de compensação salarial.
Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993
Dispõe sobre a contratação, em tempo determinado, para atender necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do artigo 37 da Constituição Federal e em outras providências."
Artigo 1º — Para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, as autarquias podem efetuar contratação de pessoal por tempo determinado, nas condições e prazos previstas nesta Lei.
Artigo 2º — Considera-se necessidade temporária de excepcional interesse público a admissão de professor substituto.
Artigo 3º — As contratações serão feitas por tempo determinado e improrrogável, observado o prazo máximo de 24 (vinte e quatro) meses.
Parágrafo Único — A contratação prescindirá de processo seletivo e poderá ser efetivada mediante análise do "curriculum vitae".
Artigo 4º — Visando as necessidades autorizadas, a título de ajuda de custo, o ressarcimento de despesas referentes a transportes e combustíveis para garantir as funções docentes dos professores que moram fora do município.
Artigo 5º — Professores e demais servidores das autarquias farão jus a despesas de viagens e diárias para cobrir custos de hospedagem, alimentação e locomoção quando se afastarem da sede do município para participarem de simpósios, palestras, cursos de reciclagem e de pós-graduação, quando for de interesse das entidades municipais.
Parágrafo Único — O disposto neste artigo não se aplica a professores e demais servidores quando beneficiados por outras instituições ou organismos congêneres.
A Lei nº 2.152, de 08 de outubro de 1997, alterou o disposto em seu Artigo 4º:
ARTIGO 4° - Ficam as autarquias municipais Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Adamantina - FAFIA, Faculdade de Enfermagem e Obstetrícia - FEO e o futuro Instituto Municipal de Ensino Superior de Adamantina - IMESA, resultante de unificação (Lei nº 2.718, de 20.05.97), autorizadas, a título de ajuda de custo, a ressarcirem aos professores residentes fora do município, gastos com despesas de transporte, hospedagem e alimentação.
Ademais, observo na Portaria nº 204, de novembro de 2021, que regulamenta o benefício, que um dos critérios para a validação dos pagamentos é o próprio livro de ponto do servidor em seu local de trabalho habitual.
Portaria Nº 204, de novembro de 2021
Artigo 1°. O professor que, para o exercício de suas funções docentes nos campi da UNIFAI, necessitar se deslocar de outro município, será ressarcido das despesas que comprovar com combustível, passagens aéreas, passagens de ônibus e hospedagem.
[...]
Artigo 4°. A Divisão Financeira fará o controle dos ressarcimentos através do livro ponto da autarquia, podendo glosar as despesas que não atenderem a esta Portaria.
(...)
Assim, entendo que se os ressarcimentos forem frequentes e não estiverem diretamente vinculados a despesas pontuais e comprovadas, podem ser interpretados como uma forma de aumentar a remuneração do servidor de maneira disfarçada. Isso viola os princípios da legalidade e da moralidade administrativa, pois a remuneração do servidor público deve ser fixada em lei, conforme o artigo 37, XV, da Constituição Federal. (grifos meus)
Diante do exposto, excepcionalmente, ressalvo a prática adotada e DETERMINO a adequação da legislação municipal pertinente, em conjunto com os Poderes constituídos, a fim de evitar a criação de vantagens indevidas.
Acolho as justificativas a respeito do aumento da dívida de longo prazo (item B.1.5) e quanto à presença de servidores ativos com idade superior a 75 anos (B.9.6).
Ressalvo as entregas intempestivas ao sistema Audesp (item E.4), com DETERMINAÇÃO de que não se repitam, vez que prejudicam a atuação do controle externo.
Quanto ao expediente referenciado ao presente processo, TC-00012218.989.22, submetido ao crivo da equipe de Auditoria de Controle Externo, esta observou REGULARIDADE quanto ao pagamento de 13º salário e o estipêndio recebido, pelo o Prefeito Municipal, à época, Senhor Márcio Cardim, tendo em vista a opção formal pela remuneração do cargo efetivo, a qual permanece vinculada à Autarquia, conforme ficha Financeira juntada no evento 49.39.
Ante o exposto, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, § 4º, e a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVAS o Balanço Geral do Centro Universitário de Adamantina – UNIFAI, relativo ao exercício de 2022, consoante art. 33, inciso II da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, acionando os incisos XV e XXVII do mesmo diploma legal.
Quito o responsável, nos termos do artigo 35, determinando-lhe, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes.
À margem, DETERMINO à UNIFAI que:
Por fim, por se tratar de processo eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011 do TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos podem ser obtidos mediante cadastramento e habilitação no Sistema e-TCESP em https://www.tce.sp.gov.br/etcesp.
Publique-se por extrato.
Ao Cartório, para:
a) aguardar o prazo recursal;
b) juntar ou certificar o trânsito em julgado;
c) oficiar à Câmara e à Prefeitura do Município de Adamantina, encaminhando cópia da presente decisão, para Ciência e providências de sua alçada, a serem verificadas no próximo roteiro fiscalizatório;
Após, arquive-se.
| PROCESSO PRINCIPAL: | 00002094.989.22-5 |
|---|---|
| EXPEDIENTE REFERENCIADO: |
TC-00012218.989.22-6 |
| ENTIDADE: |
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| RESPONSÁVEL: |
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| MUNICÍPIO/VINCULAÇÃO: | Prefeitura Municipal de Adamantina |
| MATÉRIA: | Balanço Geral - Contas do Exercício de 2022 |
| INSTRUÇÃO POR: |
UR-02 - Unidade Regional de Bauru |