GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Presencial – SRP nº 019/2022, bem como a subsequente Ata de Registro de Preços nº 011/2022, firmada entre a Prefeitura Municipal de Cananeia e a empresa Alfa Excelência Diagnóstica Ltda., tendo como objeto o registro de preços para contratação de empresa para eventual realização de exames de detecção do SARSCOV-2 (Coronavírus COVID-19), sendo aquisição de teste de antígeno (AG) COVID-19, exame pela metodologia PT-PCR e teste rápido imunocromatográfico para detectar anticorpos (IGM e IGG) no sangue total para atender a demanda do Departamento de Saúde (TC-22704.989.23).

Também em exame, o acompanhamento da execução contratual (TC-22778.989.23) e o Termo de Recebimento Definitivo (TC-8938.989.24).

TC-22704.989.23 – Da Licitação e da Ata de Registro de Preços

A Fiscalização entendeu que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados, quais sejam (evento 22.7): 

1. ITEM 7 – JUSTIFICATIVAS PARA A CONTRATAÇÃO

• Justificativas não aceitáveis para a contração e quantitativos não comprovados.

2. ITEM 8 – PREGÃO PRESENCIAL

• Utilização do sistema de registro de preços para serviços contínuos, em detrimento do contrato.

3. ITEM 15 – OUTRAS EXIGÊNCIAS DIGNAS DE NOTA

• Restrição à competitividade com exigência para habilitação de comprovação de inscrição em controle de qualidade na área de imunologia avançada, contrariando jurisprudência desta E. Corte de Contas.

4. ITEM 19 – PREÇO

• Não foram encaminhadas as propostas das empresas na etapa de cotação de preços.

• Sobrepreços nos itens solicitados.

5. ITEM 35 – ELEMENTO ECONÔMICO

• A ata de registro de preço não especifica o elemento econômico ao qual a despesa será registrada.

TC-22778.989.23-6 – Do Acompanhamento da Execução Contratual

A Fiscalização, em sua análise (evento 14.11), observou as seguintes irregularidades:

1. Liquidação e pagamentos em montante superior ao previsto na Ata de Registro de Preços;

2. Utilização do sistema de registro de preços para serviços de caráter continuado;

3. Liquidação e pagamento por período fora da vigência da Ata;

4. Completa ausência de documentos comprobatórios da prestação dos serviços. Nota Fiscal paga no mesmo dia de sua emissão, evidenciando não ter havido conferência do quantitativo de exames realizados;

5. Quebra de Ordem Cronológica de Pagamentos em benefício da contratada;

6. Proposição de devolução de pelo menos R$ 1.210.362,00 por serviços sem qualquer comprovação de realização. Este valor é passível de extensão ao total pago à empresa (R$ 1.298.568,00) dada a completa falta de prestação de contas por parte da Origem e da Contratada.

TC-8938.989.24 – Do Termo de Recebimento Definitivo

A Fiscalização entendeu que o Termo de Recebimento Definitivo não se revestia de regularidade pelos seguintes motivos (evento 14.1):

• Diversas falhas na instrução do contrato original;

• Ausência total de prestação de contas do serviço contratado, como relatado no Acompanhamento da Execução Contratual (TC-0022778.989.23-6).

Face ao Despacho incluído nos evento 33.1 (TC-22704.989.23), 25.1 (TC-22778.989.23) e 26.1 (TC-8938.989.24), foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Município de Cananeia, por seu representante legal, em resposta à r. determinação, juntou, nos eventos 52 (TC-22704.989.23) e 44.3 (TC-22778.989.23 e TC-8938.989.24) determinação para que fosse aberta, com urgência, Sindicância Investigativa para apuração dos fatos, ante a gravidade apontada pela fiscalização.

A empresa Alfa Excelência Diagnóstica compareceu aos autos, nos eventos 74.1 (TC-22704.989.23), 66.1 (TC-22778.989.23 e TC-8938.989.24), apresentando os seguintes esclarecimentos:

• A prestação de serviços referente a ARP 011/2022, sempre teve faturamento mensal com envio de relatório de serviços para conferência junto a equipe técnica da Diretoria Municipal de Saúde do município de Cananéia, após posterior conferência, correção e autorização da Diretoria era realizada a emissão de NFS sempre acompanhada de relatório final da execução de serviços.
• Vale ressaltar que devido à grande demanda do respectivo serviço, assim como necessidade de emissão diária de Boletins Informativos, os relatórios sempre foram conferidos rotineiramente para que o sistema de boletins fosse atualizado na íntegra, necessitando da disponibilização dos relatórios de forma imediata.
• Com relação aos pagamentos, informamos que sempre fomos enfáticos na cobrança para que pudéssemos dar condição a execução dos serviços com a qualidade necessária, uma vez que a Contratante através da fiscalização técnica sempre exigiu o fiel comprimento das condições descritas na ata assinada.
• No complemento das informações, esclarecemos que existe uma certa desinformação na comparação desta ata com referência a outras atas e contratos. Fica cristalino que os valores apresentados oriundos de outras atas se referem única e exclusivamente a compra dos kits. No item PCR onde não existe a possibilidade da compra apenas dos kits, fica evidente que os valores ficam próximos quando comparados.
• Nos itens Testes Rápidos e Antígenos a diferença dos preços quando comparada é evidente, temos que dessa maneira ressaltar que os valores externos apresentados referem-se apenas a compra dos Kits e os valores ARP 011/2022 referem-se a fornecimento dos kits, triagem de amostras, processamento dos exames, confirmação dos exames, liberação dos laudos, fornecimento de colaboradores, fornecimento de Local para coleta, Plantão 24 horas, Veículos, Expedição de Alvará Sanitário para execução dos serviços, Controle diário e mensal da qualidade dos serviços prestados.
• Na comparação realizada entre as Atas externas apresentadas e ARP 011/2022 fica evidente que não sabemos ao menos se as Prefeituras detentoras das Atas realizaram as respectivas compras, uma vez que a grande maioria das Empresas vencedoras não possuíam Kits reagentes para entregas, também muitos destes kits ofertados ao menos possuíam qualidade comprovada e também muitas vezes não possuíam nem Registro na ANVISA, colocando desta maneira a vida de todos os cidadãos em risco, caso de muitos municípios que perderam diversos pacientes nesta condição acrescidas de falta de mão de obra especializada, local físico e até mesmo veículos, uma vez que o sistema ficou dependente de todos os outros setores para auxílio e resolução das situações apresentadas.
• Nossa empresa é testemunha que o município de Cananéia através dos serviços prestados conseguiu cumprir o envio todos os pacientes para as cirurgias agendadas nas referências e manter toda a rotina de hemodiálise, viagens a consultas, exames, sobretudo manter a economia parcialmente aquecida através de segurança em saúde aos municípios e turistas, colocando Cananéia na vanguarda ao combate da SARS-COV-2.
• No intuito de darmos transparência a ARP 011/2022 e as fiscalizações, nossa Empresa se coloca à disposição para o fornecimento de todo e qualquer documento e relatório solicitado.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Presencial – SRP nº 019/2022, bem como a subsequente Ata de Registro de Preços nº 011/2022, firmada entre a Prefeitura Municipal de Cananeia e a empresa Alfa Excelência Diagnóstica Ltda., tendo como objeto o registro de preços para contratação de empresa para eventual realização de exames de detecção do SARSCOV-2 (Coronavírus COVID-19), para atender a demanda do Departamento de Saúde (TC-22704.989.23).

Também em análise, o acompanhamento da execução contratual (TC-22778.989.23) e o Termo de Recebimento Definitivo (TC-8938.989.24).

O final da vigência contratual ocorreu em 05/01/2024.

O certame em exame contou com participação de apenas duas licitantes, além de apresentar cláusulas editalícias de cunho restritivo, em descompasso com a jurisprudência desta Corte.

Preliminarmente, em que pese a licitação em comento ser para contratação de empresa para eventual realização de exame para detecção do SARSCOV-2 (Coronavírus – COVID-19), o que observei, pela Ata da Sessão Pública (evento 1.9 – TC-22704.989.23) foi a disputa para aquisição de teste de antígeno (AG) COVID-19, de exame pela metodologia PT-PCR e de teste rápido imunocromatográfico para detectar anticorpos (IGM e IGG) no sangue total.

Chama atenção a falta de clareza do edital, tendo em vista que se trata de registro de preços para eventual contratação, com critério de julgamento de menor preço por item (evento 1.7) ao mesmo tempo em que se exige um espaço físico para a realização dos serviços contratados (Anexo I).

Parece-me incompatível a adoção do SRP com o fato de que a contratada, após a assinatura do contrato, deveria, no prazo de 10 dias, apresentar um espaço físico na cidade de Cananéia contendo toda a estrutura física e técnica necessária para a coleta e realização dos respectivos exames contratados. Ainda, conforme o Anexo I, referido espaço deveria conter recepção, atendimento, coleta dos materiais biológicos e entrega dos laudos.

Insta esclarecer que a Ata de Registro de Preços não é contrato administrativo, no sentido de que não poderia o empresário deduzir validamente a pretensão de que a administração pública o conclua efetivamente, ordenando os quantitativos registrados – trata-se de mera expectativa.

Consoante entendimento exarado em decisão do TCE/SP,

“a utilização do sistema de registro de preços visa, primordialmente, a redução da instauração de diversas licitações para o mesmo objeto, porquanto se concentra em um único procedimento a possibilidade de realizar diversas aquisições, recorrentes e necessárias, durante certo lapso, em face de os preços permanecerem à disposição da Administração” (TC-4531/029/09).

O caráter de imprevisibilidade emprestado ao SRP evidencia que a regra geral, instituída pela Lei 8.666/93, está direcionada às compras. Desta forma, a jurisprudência do TCE/SP, por interpretação extensiva e sistemática, reconhece a utilização do instituto para serviços somente nos casos em que não se apresente a demanda por execução continuada ou a complexidade geralmente atribuída às contratações de engenharia.

Sendo assim, os entendimentos do TCE/SP caminham para a inviabilidade de adoção do SRP quando o objeto pretendido recai sobre a consecução de serviços a serem prestados continuamente à população, como se percebe nos casos de conservação e higiene de escolas, hospitais, ou asseio e manutenção de logradouros públicos, em que não há como conceber que a manutenção de tais atividades esteja submetida a regime que se caracteriza pela eventualidade, pela impossibilidade de mensuração objetiva dos quantitativos e pela não obrigatoriedade da contratação.

Ainda, merece especial atenção a falta de clareza do edital ao estabelecer, de forma integrada, a aquisição de bens e a prestação de serviços como parte do mesmo objeto contratual. A estruturação do instrumento não especificou, de maneira detalhada, quais seriam os itens a serem adquiridos e qual seria a prestação dos serviços correspondentes a cada parcela do ajuste, o que também não restou esclarecido em sede de defesa.

Entendo que tal indefinição gerou evidente prejuízo à transparência do torneio, dificultando a compreensão dos potenciais licitantes sobre a real extensão e particularidades do objeto licitado, além de comprometer a formulação correta de propostas pelos interessados, o que pode ter contribuído para a restrição da competitividade, considerando, mais uma vez, que apenas duas empresas participaram do certame.

Ademais, a adoção do critério de julgamento menor preço por item corrobora para a confusão das previsões editalícias. Até mesmo porque pressupõe um fracionamento do objeto contratual, que não existe. Sendo assim, tal opção revela descompasso com o disposto no art. 23, §1º, da Lei Federal nº 8.666/1993, o qual estabelece a necessidade de fracionamento do objeto licitado sempre que possível, com o objetivo de ampliar a competitividade e permitir a participação de maior número de interessados.

Nesse cenário, a ausência de fracionamento, no caso concreto, pode ter restringido a competitividade, favorecendo empresas com maior capacidade de atender integralmente às exigências do edital, em detrimento de outros fornecedores que poderiam oferecer condições mais vantajosas para itens ou serviços específicos.

Ainda, há que se falar em terceirização indevida do serviço de coleta de testes, uma atividade que, em tese, poderia ser realizada por enfermeiros e técnicos de enfermagem integrantes do quadro permanente da Prefeitura. A realização dessa atividade pelo efetivo interno, ainda que diminuto, além de ser uma alternativa tecnicamente viável, poderia ter se traduzido em significativas reduções nos valores ajustados, em homenagem ao princípio da economicidade.

Assim, a escolha pela terceirização demandaria maior fundamentação por parte da Administração Municipal, especialmente considerando a relevância de otimizar recursos públicos durante a execução de contratações emergenciais, o que não restou demonstrado.

Dessa forma as críticas evidenciaram inconsistências que deveriam ter sido devidamente esclarecidas pela Administração, mormente no que se refere à clareza do edital, à economicidade da contratação e à observância dos preceitos legais que visam a assegurar a ampla concorrência e a eficiência no uso dos recursos públicos, o que, diante das justificativas apresentadas, não se verificou.

Entendo que as exigências técnicas de comprovação de “inscrição e participação em controle de qualidade na área de imunologia avançada” revelou-se excessiva, uma vez que deveria ter sido direcionada tão somente à empresa vencedora do torneio, nos termos já decididos por esta Casa (TC-001125/005/09 e TC-001792/005/09):

TC-001125/005/09 e TC-001792/005/09

“[...] Ainda, fora exigido das licitantes comprovação de participação no Controle de Qualidade do Regulamento Técnico para funcionamento de laboratórios clínicos constantes na RDC 302 (item 4.5.6 do edital), sendo que tal requisito deveria constituir obrigação somente do vencedor da licitação. [...]” (grifo meu)

Em relação às falhas atinentes à cotação de preços, foi acostado aos autos, no evento 1.4 (TC-22704.989.23), tabela com a média de preços para realização de diversos exames de COVID-19, sem que houvesse indicação da data em que foi realizada, bem como ausente os orçamentos das empresas mencionadas que comprovasse que a Municipalidade realizou ampla pesquisa de mercado, como exigido pelo art. 15, § 1º, da Lei nº 8.666/93.

No entanto, no levantamento realizado pela Auditoria, de aquisições de exames para detecção do Coronavírus – COVID-19, em municípios da mesma região e no mesmo exercício, e apurou que os valores praticados na Ata de Registro de Preço se mostraram muito superiores.

A conjuntura acima exposta pode indicar possível simulação na pesquisa de preços, com o objetivo de elevar artificialmente o valor de referência da contratação e, eventualmente, favorecer a Alfa Excelência Diagnóstica Ltda., na condição de aparente detentora do melhor preço, conduta que vai de encontro aos princípios da isonomia e da impessoalidade que regem a Administração Pública.

Como corolário das irregularidades supramencionadas, o procedimento adotado resultou em sobrepreço, conforme evidenciado pela comparação com os valores praticados em outros municípios da região.

No tocante ao Acompanhamento da Execução, também não se vislumbra cenário favorável à Municipalidade. 

De acordo com as notas fiscais, a empresa informou a realização de 10.644 exames no período de 12/12/2022 a 27/09/2023, totalizando R$ 1.298.568,00 empenhado e pago.

Inicialmente é possível observar que a Prefeitura empenhou, liquidou e pagou à empresa um montante corresponde a 173,72% do previsto na Ata de Registro de Preços (R$ 747.500,00), contrariando o art. 12, § 1º do Decreto Federal nº 7.892/2013, bem como o art. 12, § 1º do Decreto Estadual nº 63.722/2018, que vedam expressamente acréscimos nos quantitativos fixados pela Ata de Registro de Preços.

Aduz a Auditoria, ainda, que embora a Prefeitura tenha utilizado o sistema de registro de preços, em que se extrai que a utilização dos serviços se daria por demanda, o que ocorreu, de fato, foi a solicitação de quantidades expressivas, em quantitativos mensais próximos, durante toda a vigência da Ata, caracterizando serviço contínuo, em que o correto seria a formalização de contrato em detrimento do registro de preços.

Para verificação do controle/fiscalização da prestação de serviços, foram solicitados diversos documentos, entre eles a relação de funcionários disponibilizados para a realização do serviço (indicando pelo menos o nome e a função), bem como comprovação de vínculo com a contratada; Cópia da frequência dos funcionários da contratada; Comprovação de disponibilização de espaço físico para realização dos exames; Comprovação de Licença da Vigilância Sanitária à época do local de realização dos exames;  Comprovante de controle de qualidade em imunologia avançada por parte da contratada; Quantitativo total mensal de exames realizados, separando os exames em: teste rápido -IgG IgM; teste rápido antígeno COVID-19; teste RT PCR; Comprovação da realização dos testes pagos mensalmente, sendo que o documento deve comprovar o local da realização do serviço, a data e o tipo de teste realizado, não tendo nenhum deles sido entregues por não terem sido localizados nos arquivos do Departamento Municipal de Saúde, conforme certidão constante do evento 14.7 (TC-22778.989.23).

Assiste razão à Auditoria, não houve conferência dos valores declarados nas Notas Fiscais pela Contratada, tendo sido liquidados e pagos integralmente e de forma incontestável. Corrobora com tal apontamento o fato de que algumas notas fiscais foram pagas na mesma data da sua emissão.

Causa estranheza a quantidade de exames, uma vez que a contratação se deu em época em que a população já deveria estar vacinada, com número de casos reduzido em comparação ao período mais crítico da pandemia. Mas, nos termos da defesa da Contratada, por meio dos serviços prestados, a municipalidade conseguiu cumprir o envio de todos os pacientes para as cirurgias agendadas, manter toda a rotina de hemodiálise, viagens a consultas, exames, além de manter a economia parcialmente aquecida por meio da segurança em saúde aos municípios e turistas.

Por fim, restou demonstrado que o gestor/fiscal da contratação em exame não mantem qualquer controle sobre os serviços prestados.

Assim, condeno o fato de que houve o pagamento à empresa contratada de valores cuja prestação do serviço não foi de fato apresentada oportunamente pelas partes envolvidas e devidamente notificadas.

Cumpre ressaltar que quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes, a teor do que disciplina o art. 93 do Decreto-Lei nº 200/67.

Ademais, deixar de prestar contas constitui ato de improbidade administrativa, a teor do art. 11, VI da Lei 8429/92. Tal inversão do ônus da prova, longe de constituir imposição abusiva deste Tribunal de Contas, é de extração constitucional, a teor do parágrafo único do art. 70 da CF/88, referendado pelo parágrafo único do art. 32 de nossa Constituição bandeirante:

Art. 70.

[...]

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

 

Artigo 32

[...]

Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Nada obstante, esclareço que a análise deste Tribunal de Contas recai sobre a conduta de quem presta contas, vale dizer, do ordenador de despesas, não da contratada, que não é jurisdicionada. Nesse sentido, permito-me analisar a conduta da municipalidade ante os apontamentos trazidos. Nisso, reputo que a Prefeitura se desincumbiu de suas responsabilidades, ainda que o pudesse ter feito antes e com maior apoio em disposições contratuais, cabendo determinação a fim de que a origem melhore seus controles sobre o objeto pactuado.

Por fim, as irregularidades trazidas na instrução do Termo de Recebimento Definitivo (evento 14.1 – TC-8938.989.24) dizem respeito aos apontamentos trazidos quando das análises da licitação, do contrato e do acompanhamento da execução contratual, acima tratadas.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial - SRP nº 019/2022, a Ata de Registro de Preços nº 011/2022 e a execução contratual, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado.

b) Oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado, para apuração.

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 19 de Março de 2025.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial - SRP nº 019/2022, a Ata de Registro de Preços nº 011/2022 e a execução contratual, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 19 de Março de 2025.

AMFS-04