TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: Pregão Presencial, Contrato e Termo Aditivo. Aquisição de móveis planejados e cadeiras para setores da Prefeitura Municipal. Alguns desacertos relevados, com ressalvas e recomendações, por ausência de danos concretos evidenciados. Outras impropriedades insanáveis macularam a competitividade da licitação. Divisão inadequada dos lotes. Excesso de detalhamento do objeto. Estudo Técnico Preliminar precário. Sobrepreço não comprovado. Acessoriedade do ajuste e aditivo. Irregulares.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de contratação efetivada entre a Prefeitura Municipal de Iacri e a empresa Maiart - Indústria e Comércio de Móveis para Escritório Ltda., para a aquisição de móveis planejados e cadeiras, destinados aos setores de Educação e Cultura, Fundo Municipal da Criança e Adolescente, Fundo Municipal da Assistência Social e Fundo Municipal de Saúde.

Até o presente momento, tramitam em conjunto os seguintes processos:

1. TC-024270.989.24-7 (autos principais): Exame do Pregão Presencial nº 039/2024 e do Contrato n° 058/2024, assinado em 17/09/2024;
2. TC-024290.989.24-3: Acompanhamento da execução do Contrato nº 058/2024; e
3. TC-000979.989.25-8: Exame do 1º Termo de Aditamento do Contrato nº 058/2024, assinado em 31/12/2024.

Em análise, nesta oportunidade, 2 (dois) processos:

1) TC-024270.989.24-7 – Autos Principais

O Pregão Presencial nº 039/2024, do tipo menor preço, regido pela Lei Federal nº 14.133/2021, com critério de julgamento pelo menor preço por lote (eventos 1.26/1.27).

O Edital do Pregão foi publicado em 28/08/2024 (evento 1.29). Seu objeto consiste na “aquisição de móveis planejados (montados nos locais determinados pelos setores responsáveis) e cadeiras (fixas e giratórias), destinados aos Setores de Educação e Cultura, Fundo Municipal da Criança e Adolescente, Fundo Municipal da Assistência Social e Fundo Municipal de Saúde, de acordo com o Termo de Referência”.

No sobredito Termo de Referência (evento 1.28), o objeto foi dividido em 5 (cinco) lotes, assim discriminados:

Foi elaborado Orçamento estimativo, com custo médio total de R$ 392.627,33 (eventos 1.8 a 1.23). Três empresas foram pesquisadas: 1) Arthur Balista Rodrigues – ME; 2) Diego Ferrari dos Santos; 3) Maiart - Ind. e Com. de Móveis para Escritórios.

O Parecer Jurídico (evento 1.25) aprovou as minutas, assim como discorreu sobre a exigência do Pregão, preferencialmente sob a forma eletrônica, admitida utilização da forma presencial, nos termos do art. 176 da Lei Federal nº 14.133/21.

O Estudo Técnico Preliminar – ETP (evento 1.55) discorre sobre os requisitos previstos na Lei Federal nº 14.133/21, art. 18, §1º (necessidade da contratação, planejamento e requisitos).

A Sessão pública para exame das propostas teve lugar na sala de licitações da Prefeitura de Iacri, em 09/09/2024 (evento 1.33).

De acordo com a Ata de processamento do pregão, constata-se a participação de 2 (duas) proponentes. Após etapa de lances e negociações, a empresa Maiart - Indústria e Comércio de Móveis para Escritório Ltda sagrou-se vencedora dos 5 lotes, com adjudicação do objeto pelo valor total de R$ 371.698,00.

Não houve apresentação de recursos administrativos, inabilitação ou desclassificação de licitantes.

Em 16/09/2024, o certame foi homologado pelo Sr. Carlos Alberto Freire, Prefeito Municipal à época (evento 1.34).

Na sequência, em 17/09/2024, foi celebrado o Contrato nº 058/2024 pelo valor total de R$ 371.698,00 e prazo inicial de vigência até 31/12/2024 (evento 1.36).

A instrução da Unidade Regional de Adamantina (UR- 18) concluiu que os apontamentos a seguir listados comprometem a lisura do certame e da contratação (evento 22.13):

No Procedimento Licitatório – Perspectiva A

Exigência de motivação para interposição de recurso administrativo:

- As disposições contidas nos itens “8.1” e “8.2” do Edital (eventos 1.26 e 1.27), que regem a apresentação de recurso, estão em desacordo com o disposto no art. 165, §1º, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, pois não é mais exigida a motivação do recurso, sendo necessária apenas a manifestação imediata da intenção de recorrer;

Definição do objeto (Item A.1):

- A contratação não consta no Plano de Contratações Anual - PCA da municipalidade, considerando que este não foi elaborado para o exercício de 2024, em desconformidade com as orientações do Comunicado SDG nº 12/2023;

- Quanto à estimativa da quantidade a ser adquirida, nos termos do art. 40, III, da Lei nº 14.133/2021, embora existam requisições das áreas/setores da Prefeitura (eventos 1.3 a 1.7), não há justificativas adequadas para a escolha dos destinatários, tendo em vista a ausência de informação sobre a demanda em razão da falta de mobiliário, inadequação ou deficiência dos existentes (Requisição – evento 22.2);

- O Estudo Técnico Preliminar - ETP (evento 1.55, fl. 1) traz justificativas gerais, como expansão de instalações, reforma e reestruturação dos bens móveis, mas não associa cada caso ao setor/área que compõem os lotes, atendendo parcialmente ao art. 18, §1º, I, da Lei nº 14.133/2021;

- Inadequação quanto ao princípio do parcelamento, conforme art. 40, § 2º, incisos I e III, da Lei nº 14.133/2021, pois a divisão em lotes ocorreu por áreas/setores da Prefeitura e não pelas características dos bens (personalizados e de prateleira). Tal fato reduziu a competitividade, visto que o número de empresas que comercializam itens de prateleira é maior que o de itens personalizados;

- O ETP limitou-se a informar que “as compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas que se comprovarem técnica e economicamente viáveis”. Contudo, a ausência dessas comprovações desatendeu o art. 18, §1º, VIII, da Lei nº 14.133/2021;

- As exigências de laudos e de certificações para as cadeiras giratórias e fixas carecem de justificativas e foram desproporcionais. Ademais, exigências de documentos sobre os profissionais responsáveis pela elaboração dos laudos de ergonomia, contrariam a Súmula nº 15 do TCESP e o art. 42 da Lei nº 14.133/2021;

- Embora esta Corte permita exigir laudos ergonômicos, estas devem ser justificadas e realizadas com parcimônia;

- O item “CADEIRA FIXA DIRETOR FIRE”, constante do LOTE 02 - CRECHE MUNICIPAL “DIR. ROSE MARY DÉO DA SILVA”, possui descritivo sem características técnicas e/ou mensuráveis da cadeira, apresentando, em vez disso, descrição comercial com característica de propaganda e idêntica àquela constante do sítio eletrônico da vencedora do certame;

- O excesso de detalhamento nas especificações das cadeiras “giratória operacional” e “fixa” tem potencial de restringir a competitividade, em descompasso com o entendimento deste Tribunal de Contas;

- As extensas descrições, incluindo os processos de fabricação de difícil aferição, excediam o necessário para identificar produtos com a qualidade mínima exigida, em desconformidade com o art. 41, I, da Lei nº 14.133/2021 e sugerem o direcionamento indevido da licitação;

- Outras impropriedades no Estudo Técnico Preliminar – ETP (art. 18, § 1º), que menciona: i) que a contratação estava em consonância com o Plano de Contratações Anual, porém a Origem não elaborou o referido plano para o exercício de 2024 (item 3); ii) que a solução adotada seria a aquisição dos móveis, contudo não há justificativas para adoção desta em detrimento de outras soluções, como por exemplo locação (item 6); iii) sobre contratações correlatas (item 12), que não se aplicava, quando deveria indicar, ainda que inexistentes;

Publicidade e transparência (Item A.2):

- Em consulta ao sítio eletrônico da Prefeitura Municipal, não foi localizada a divulgação do orçamento estimativo da licitação, nem a documentação remetida ao TCESP;

- A despeito de o Edital mencionar a juntada do orçamento no processo licitatório, após o julgamento, tal fato não atendeu aos requisitos previstos no art. 18, inciso XI c.c. art. 24 da Lei nº 14.133/2021;

Condições de acesso / participação (Item A.3):

- Exigência, na habilitação econômico-financeira, de Certidão Negativa de recuperação judicial ou extrajudicial, extrapolando o rol taxativo do art. 69 da Lei nº 14.133/2021, bem como contrariando as decisões desta Corte de Contas;

- Embora apresentado o catálogo dos itens licitados pela vencedora do certame, não há registro, tanto na Ata de julgamento quanto em outros documentos (antes da homologação), sobre a análise da aderência deste em relação às especificações constantes no Termo de Referência, em desconformidade com os arts. 17, § 3º, 41 e 42 da Lei nº 14.133/2021;

- Verificou-se na Ata de julgamento das propostas e de habilitação menção à revogada Lei nº 10.520/02;

Competitividade (Item A.4):

- Baixa competitividade no certame, com a participação de apenas duas empresas, em face dos apontamentos do Item A1, quanto à inadequada forma de divisão em lotes e especificações restritivas;

Preço (Item A.5):

- A composição de preços para elaboração do orçamento estimativo foi realizada exclusivamente via pesquisa direta com fornecedores (eventos 1.8 a 1.22);

- Constatou-se falha nessa metodologia, visto que para itens de prateleira dever-se-ia considerar outros parâmetros, como preços do Portal Nacional de Contratações Públicas e contratações similares, nos termos do art. 23, §1º, incisos I, II e III, da Lei nº 14.133/2021;

- Não foram apresentadas justificativas para a escolha dos fornecedores que compuseram o orçamento de referência, o que contraria a Lei de Licitações e Contratos, comprometendo a transparência e a regularidade do processo;

- Houve falha na elaboração da proposta (eventos 1.31/1.32 e 1.35), pois, em desacordo com o modelo do Edital, não foi indicada a marca dos itens;

- Em consulta ao Painel de Preços do Governo Federal e ao sítio eletrônico especializado da própria contratada (loja online), apurou-se, para alguns itens, valores inferiores (eventos 23.13, fls. 21/23), com indicativo de que poderiam não estar compatíveis com o mercado

- Embora a minuta do contrato, anexa ao Edital, contivesse cláusula que tratava de reajuste, não foi estipulado qualquer índice, pois estabelecia que os preços seriam fixos e irreajustáveis, em desatenção ao que dispõe o §7º do art. 25 da Lei Federal nº 14.133/2021;

Na análise do Contrato – Perspectiva B

- Ausência de critérios de atualização monetária, data-base e periodicidade do reajuste, limitando-se a mencionar, na Cláusula Terceira, que o preço era fixo e irreajustável (evento 1.36, fl. 2 – Art. 92, V);

- Ausência de prazo de garantia mínima do objeto, constando apenas, na descrição de alguns itens no Termo de Referência, a exigência de garantia de 12 meses ou um ano (art. 92, XIII); e

- Ausência de obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz (Art. 92, XVII).

Em face dos apontamentos da Fiscalização, foi exarado despacho de notificação aos interessados para apresentarem justificativas (evento 25.1). Publicado no DOE-TCESP de 20/01/2025.

A Empresa Contratada, por seu sócio administrador, apresentou razões de defesa (evento 44.1), em que alegou, resumidamente:

- que não foi responsável por falhas no Edital ou no procedimento licitatório, sendo estas atribuições da Administração Pública contratante;

- que executou o contrato em conformidade com as exigências, no que tange ao fornecimento dos bens;

- que não houve qualquer prejuízo aos cofres públicos, posto que os apontamentos são, na verdade, de cunho subjetivo e formal;

- que não concordava com a questão do excesso de descrição, posto que houve zelo do poder público em adquirir o melhor produto, devidamente adequado a suas necessidades funcionais, pois com medidas confeccionadas para o espaço das dependências;

- sobre a impressão de que houve cópia de um referencial comercial, que não havia prova de que houve direcionamento no certame;

- que os valores praticados estavam de acordo com o mercado local, considerando a qualidade dos produtos, os custos de transporte e a customização dos móveis, pois fabricados sob medida;

- que, apesar de pendências na entrega final devido a questões estruturais do prédio da contratante, mais de 70% do valor contratado já foi recebido, demonstrando o cumprimento substancial do contrato;

- que os preços ofertados estavam de acordo com o orçamento estimativo da Prefeitura, fato confirmado pela Fiscalização (fl. 29), afastando o apontamento de sobrepreço; e

- que atendeu a todas as exigências do edital e do contrato, conforme certificados e fotos (evento 44.2), que comprovam a qualidade dos produtos adquiridos.

Ao final, pleiteou o acolhimento das justificativas, com o reconhecimento da regularidade de sua conduta e afastamento de qualquer sanção.

A Prefeitura Municipal de Iacri e o Ex-Prefeito, Sr. Carlos Alberto Freire, por Advogado, apresentaram justificativas. (evento 46).

Em resumo, aduziram:

- que constou, equivocadamente, nos itens “8.1” e “8.2” do Edital nº 039/2024, erro na redação quanto à manifestação de recurso (exigência de motivação imediata), contudo não houve qualquer prejuízo uma vez que não houve interposição de recursos;

- que a redação, para Editais futuros, já foi corrigida;

- que não elaborou o Plano de Contratações Anual - PCA para 2024, pois a Lei nº 14.133/2021 só passou a ser utilizada em 01/01/2024, com a publicação do Decreto Municipal nº 2824, de 19/01/2024 (Regulamentação), e no seu entendimento a elaboração do PCA de 2024 seria para aplicação em 2025;

- que, por ser o primeiro ano de aplicação da Lei nº 14.133/2021, os setores da Prefeitura estavam se adequando à nova legislação e à jurisprudência do TCE, comprometendo-se a aprimorar futuros ETP’s;

- que a exigência de laudo ergonômico para as cadeiras era medida de proteção à saúde dos servidores, em consonância com a Norma Regulamentadora nº 17 (NR-17);

- que, de fato, houve equívoco nas descrições de produtos, pois o setor competente realizou pesquisas em sites de fornecedores que constaram no ETP, mas sem a intenção de restringir a competitividade;

- que, ademais, não houve apresentação de recursos ou impugnações ao Edital, o que sugeria a ausência de prejuízo à competitividade;

- que, por lapso, na elaboração do Edital constou a apresentação da certidão negativa de recuperação judicial, o que era possível na legislação anterior para resguardar o interesse público;

- que faltou constar na Ata de julgamento a apresentação de catálogo dos produtos ofertados pelo licitante classificado em 1º lugar, contudo tal exigência estava prevista no Edital;

- que reconheciam que a divisão dos lotes por áreas/setores foi inadequada, comprometendo-se a seguir a jurisprudência do TCE em futuras licitações (divisão por itens);

- que o orçamento estimativo foi elaborado em conformidade com o art. 23, §1º, IV, da Lei nº 14.133/2021, visto que houve pesquisa direta com, no mínimo, 3 fornecedores;

- que a escolha dos fornecedores para a pesquisa de preços se baseou na capacidade, idoneidade e responsabilidade das empresas;

- que, embora as marcas dos produtos não constassem da proposta vencedora, estas foram especificadas nos catálogos e laudos apresentados posteriormente;

- que as diferenças de preços de produtos similares estava nos custos de transporte, impostos e local de fabricação/aquisição;

- que a análise da Fiscalização estava equivocada, pois i) Cadeira Fixa: o preço apresentado no site da contratada se referia a um modelo inferior; ii) Bebedouro Industrial: os custos adicionais, de frete e impostos, justificariam a diferença de preço entre o site do fabricante e o valor final da contratada; iii) Armário Vitrine: estava analisando a viabilidade de supressão do item, com a concordância da contratada, devido aos apontamentos do TCE;

- que, por cautela e visando o interesse público, vinha seguindo a Lei Federal nº 10.192/2001, que determina a periodicidade mínima de um ano para reajuste, apesar do disposto na Lei nº 14.133/2021;

- que a Cláusula Sexta do contrato estabelecia a responsabilidade da contratada por 5 anos, conforme o art. 618 do Código Civil; e

- que a contratada apresentou declaração (evento 46.4) para suprir a ausência de cláusula sobre a reserva de vagas, em cumprimento aos arts. 63, IV, e 116 da Lei nº 14.133/2021.

2) TC-000979.989.25-8 - Aditivo

Trata-se de processo autuado para exame do 1º Termo de Aditamento do Contrato nº 058/2024, assinado em 31/12/2024, com a finalidade de prorrogar o prazo de entrega e a vigência do contrato, até 31/03/2025.

A instrução (evento 13.6), realizada pela Unidade Regional de Adamantina (UR-18), registrou o seguinte apontamento, que poderia ser objeto de recomendações:

- A Prefeitura não encaminhou as Certidões Negativas de Inidoneidade, de Impedimento e de Débitos Trabalhistas (art. 91, §4º, da Lei nº 14.133/2021), {em desacordo com o art. 104, parágrafo único, I, das Instruções TCESP nº 01/2024.

Por fim, concluiu que o aditivo examinado estava contaminado pelo princípio da acessoriedade, em razão das irregularidades apuradas no exame da licitação e do contrato.

Em face dos achados e conclusões da unidade técnica, foi exarado despacho de notificação aos interessados para apresentarem justificativas (evento 13.1). DOE de 07/02/2025.

A Prefeitura Municipal de Iacri apresentou justificativas e documentos (evento 28). Em síntese, aduziu:

- que juntou as certidões solicitadas por este Tribunal de Contas (evento 28.5);

- que também apresentava o Parecer Jurídico de 31/12/2024, pois não estava juntado no Processo Administrativo (evento 28.4); e

- que se comprometia a atender às exigências das Instruções TCESP nº 01/2024.

A Empresa Contratada, por seu sócio administrador, apresentou razões de defesa (evento 53), nas quais sustentou:

- que os documentos não foram apresentados na época oportuna, porque não foram solicitados pela Administração;

- que o apontamento estava saneado, uma vez que juntou, nos autos, os documentos solicitados (eventos 53.2/53.3); e

- que a Fiscalização registrou falhas formais, cabendo à Prefeitura Municipal apresentar esclarecimentos do que lhe foi imputado.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica (eventos 56.1 do TC-024270.989.24-7 e 63.1 do TC-000979.989.25-8).

É a síntese necessária.

DECISÃO

Em julgamento, o Pregão Presencial nº 039/2024, o Contrato n° 058/2024, assinado em 17/09/2024, e o 1º Termo de Aditamento, de 31/12/2024, firmado entre a Prefeitura Municipal de Iacri e a empresa Maiart - Indústria e Comércio de Móveis para Escritório Ltda., para aquisição de móveis planejados e cadeiras, destinados à diversos setores da Prefeitura.

O acompanhamento da execução contratual, autuado no TC-024290.989.24-3, encontra-se em fase de instrução, e, portanto, não é alcançado pelos termos desta decisão.

Vale registrar que, no exame da matéria pela unidade técnica, foram observadas as Instruções vigentes e os protocolos estabelecidos por esta E. Corte de Contas, bem como foi assegurado aos interessados a ampla defesa e o contraditório.

Pois bem.

O final da vigência contratual está previsto para 31/03/2025, conforme 1º Aditivo, de 31/12/2024.

De início, cumpre informar que a contratação foi processada sob a regência da Lei Federal nº 14.133/21 e do Decreto Municipal nº 2.824, de 19 de janeiro de 2024, de acordo com o preâmbulo do Edital e que o Município de Iacri possui menos de 20 mil habitantes^[1], sendo aplicáveis as disposições constantes no art. 176 da referida Lei.

No caso em exame, relevo, com ressalvas e recomendações, alguns apontamentos registrados pela Fiscalização, pois, sob o enfoque da análise a posteriori, não há evidências concretas de nexo causal entre esses desacertos e qualquer prejuízo efetivo ao certame/contrato.

Refiro-me: i) aos itens “8.1” e “8.2” do Edital, que tratam dos recursos administrativos; ii) à ausência do Plano de Contratações Anual – PCA; iii) à ausência da divulgação no site eletrônico do orçamento estimativo (art. 24); iv) à menção, na Ata de julgamento, da revogada Lei nº 10.520/2002; v) à inexistência do indexador de correção monetária, de data-base e de periodicidade de reajuste na minuta do contrato; e vi) à ausência de prazo mínimo expresso sobre a garantia dos móveis.

Em assim sendo, RECOMENDO à Origem que, em atos futuros da mesma espécie, observe, com maior rigor, o quanto disposto na Lei Federal nº 14.133/21 e no Comunicado SDG nº 12/2023^[2], em especial as orientações e decisões desta E. Corte de Contas, que podem ser consultadas no sítio eletrônico^[3].

Por outro lado, remanescem outras impropriedades, que, em conjunto, comprometem definitivamente o certame, em prejuízo à competitividade, princípio fundamental da Lei 14.133/21, estabelecido nos artigos 5º, 11, II, e 40, §2º, III^[4].

1 – Do método inadequado no parcelamento do objeto

A divisão do objeto em disputa visa ampliar o universo potencial de licitantes, de modo que as parcelas contemplem as particularidades do mercado local, preservados os parâmetros de qualidade e de economia de escala, bem como serve para combater a concentração de mercado.

A decisão sobre o parcelamento deve estar embasada em critérios técnicos e econômicos, além de amparo legal, por meio de estudos realizados na fase interna da licitação, na confecção do objeto.

É necessário, portanto, analisar o objeto em relação às características e quantitativos, bem como às condições práticas de comercialização, com o intuito de se identificar a melhor forma da divisão em lotes.

Questão relevante sobre a formação dos lotes, consiste na divisão de acordo com a natureza dos itens que irão compô-lo, que devem guardar relação entre si, inclusive quanto aos seus fornecedores.

Sobre essa questão assim se posicionou o Tribunal de Contas da União - TCU:

“É lícito o agrupamento em lotes de itens a serem adquiridos por meio de pregão, desde que possuam mesma natureza e que guardem relação entre si.”

(Acórdão TCU nº 861/2013-Plenário, Relator: ANA ARRAES, Informativo de Licitações e Contratos nº 147)

“A inserção, em mesmo lote, de itens usualmente produzidos por empresas de ramos distintos restringe o caráter competitivo da licitação.”

(Acórdão TCU nº 964/2013-Plenário, Relator: RAIMUNDO CARREIRO, Informativo de Licitações e Contratos nº 148)

Esta E. Corte de Contas também já se posicionou sobre o tema:

“Também lhe cabe razão quanto à persistência da aglutinação de produtos de natureza distinta em lote único e do excesso de especificação prejudicial à competitividade.

Ressalve-se que o poder discricionário da Administração lhe permite, mediante adequada justificativa técnica inserta nos autos do procedimento de licitação, intentar a aquisição de produtos com especificação superior à média encontrada no comércio. Tais condições, porém, vedam a inclusão desses materiais em lote de itens comuns, devendo sua aquisição se dar de forma segregada dos demais elementos.” (g.n.)

(TC-004074.989.15-3 e TC-004141.989.15-2, Sessão de 05/08/2015. Relator Conselheiro EDGARD CAMARGO RODRIGUES, DOE de 11/08/2015)

“No tocante à disposição em lotes (no caso, 06), malgrado não me anime propor seja determinado o julgamento por itens (especialmente na hipótese em que se verificam grandes variedades e diversidades), de ponderar que assiste razão àqueles que, se valendo de exemplos aleatoriamente extraídos, acusaram não apenas a demasia de especificações – diga-se, sem justificativas técnicas bastante por parte da Prefeitura, - como também, em agravo, a aglutinação de produtos de natureza heterogênea no lote 1 (com 29 itens, entre enlatados, grãos, farináceos, condimentos, laticínios, etc.).

O procedimento não somente afasta competidores aptos ao fornecimento apenas de itens de certo segmento, como também, dada a magnitude do lote, dificulta a qualificação econômico-financeira, enquanto cálculos afetos incidam sobre o valor total.” (g.n.)

(TC-4210.989.15-8, TC-4237.989.15-7, TC-4268.989.15-9 e TC-4278.989.157. Sessão de 26/08/2015. Relator Substituto de Conselheiro Auditor JOSUÉ ROMERO, Diário Oficial em 02/09/2015)

Conforme disposto pela Fiscalização, o Termo de Referência é composto por 5 (cinco) lotes, dispostos segundo os setores/áreas da municipalidade. Em cada lote estão contidos itens personalizados, a serem produzidos sob medida, e itens de prateleira (cadeiras de diversos tipos, bebedouros, etc).

Por óbvio que a formação de lotes tão díspares tem caráter altamente restritivo, pois lojas varejistas que vendem itens de prateleira não produzem, via de regra, itens personalizados. Tal desinteligência na formação dos lotes afastou potenciais fornecedores capazes de contratar apenas itens de uma das naturezas.

2 – Do excesso de detalhamento do objeto

A teor do art. 6º, XXII, da Lei nº 14.133/21^[5], o objeto em disputa deve estar descrito de forma sucinta e clara, sem dirigismos.

Sobre o tema, assim sumulou o TCU:

SÚMULA TCU 177: “A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão.”

Conquanto a aquisição de mobiliário deva atender à legislação de regência e às normas trabalhistas, as exigências relativas a laudos (ergonômicos - NR-17) e certificações (ABNT NBR 13962:2018) para cadeiras, de forma desproporcional e carente de justificativas técnicas adequadas, especialmente quanto aos requisitos dos profissionais emitentes (Engenheiro, Médico do Trabalho, Ergonomista com certificação ABERGO), constituem flagrante abuso e desrespeito à Súmula nº 15/TCESP e ao art. 42 da Lei nº 14.133/21.

Nesse sentido, destaco orientação do Tribunal de Contas da União – TCU^[6]:

“4.3.1 – Definição do objeto.

Trata-se de definir, de forma concisa, clara e precisa, o objeto que se pretende contratar, ‘incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação

[...]

É importante observar se o objeto a ser contratado está cadastrado no catálogo eletrônico de padronização, disponível no Portal Nacional de Compras Públicas. A não utilização do catálogo eletrônico de padronização deverá ser justificada por escrito e anexada ao respectivo processo licitatório.

A definição não deve contemplar especificações excessivas, desnecessárias ou irrelevantes, sob risco de frustrar ou limitar indevidamente o caráter competitivo da licitação, podendo até direcionar a licitação para fornecedor específico.” (g.n.)

Destaco também os julgados proferidos no TC-019371.989.22-9, TC-011035.989.24-3, TC-011046.989.24-0 e os reproduzidos no item anterior.

Como bem destacado pelo órgão técnico de Fiscalização, este Tribunal entende que é possível exigir laudo de ergonomia, contudo tal exigência deve ser justificada e requerida com parcimônia em prestígio à ampla concorrência, à eficiência e à economicidade.

3 - Impropriedades no Estudo Técnico Preliminar – ETP

A teor do contido no artigo 18, §1º, da Lei 14.133/21, a fase de planejamento ou preparatória do procedimento licitatório torna essencial a utilização do ETP para evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação.

E, deve conter, no mínimo^[7]: a descrição da necessidade da contratação sob a perspectiva do interesse público; as estimativas de quantidade e de preço, com documentos de suporte; as justificativas para o parcelamento, ou não; e o posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

Nesse diapasão, o ETP relaciona-se com o Termo de Referência – TR, um dos documentos fundamentais na formatação do Edital.

As falhas enumeradas nos itens 1 e 2, anteriores, decorreram de imperfeita elaboração do Estudo Técnico Preliminar - ETP, que não equacionou, de forma racional, a delimitação/descrição do objeto tampouco a formação dos lotes de forma homogênea.

Portanto, em face das disfunções na elaboração do ETP decorreram os desacertos na descrição do objeto e na formação dos lotes.

Resta cristalino que as falhas mencionadas anteriormente tiveram o condão de impor caráter restritivo ao certame, visto que apenas 2 (duas) empresas participaram do certame, o que se mostra mais grave por se tratar de fornecimento de mobiliário, setor altamente competitivo da economia.

4 - Pouca aderência da Pesquisa de Preços

As falhas anteriormente elencadas também tiveram o condão de inquinar a pesquisa de preços realizada, visto que a formação dos lotes, por setores, e a descrição do objeto de forma desarrazoada, lançaram um manto de imprecisões, dúvidas e incertezas sobre o objeto em disputa.

Acolho, noutro ponto, as justificativas da defesa sobre o apontamento que sugere que alguns itens não estão compatíveis com o mercado, pois a Fiscalização não considerou outros custos inerentes às compras públicas, tal como: a imprevisibilidade da contratação; promoções para aquisição à vista; e o frete cobrado em razão da logística para entregar os produtos.

Como já mencionado, outras falhas trazidas pela Fiscalização, de per si, não teriam o condão de comprometer a licitação, porém somam-se às demais impropriedades o que segue: i) a escolha de potenciais fornecedores indicou que a solução adotada seria a aquisição, contudo não há justificativa para adoção desta solução em detrimento de outras, p.ex., locação (item 6 do ETP); ii) exigência, na habilitação econômico-financeira, de certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial; e iii) não foram apresentadas justificativas para a escolha dos fornecedores que compuseram o orçamento de referência.

Por derradeiro, verifico que os vícios registrados no procedimento licitatório maculam o ajuste inicial e o 1º termo aditivo, uma vez que, no caso concreto, o acessório segue a mesma sorte do principal.

A jurisprudência desta E. Corte de Contas é firme no sentido de que a decretação de irregularidade da licitação e do contrato original se estende aos aditamentos, tal como se verifica no Boletim de Jurisprudência (Edição N.º 08 - Setembro/2021)^[8]

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 039/2024, o Contrato nº 058/2024, de 17/09/2024 (TC-024270.989.24-7), e o 1º Termo de Aditamento, assinado em 31/12/2024 (TC-000979.989.25-8), assim como todos os atos dos ordenadores de despesas.

Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas.

Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: < www.tce.sp.gov.br/etcesp >.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. Publicar e certificar o trânsito em julgado; e
2. Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal para as providências, nos termos dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93; e
3. Após, ao Arquivo.

São Paulo, 27 de Março de 2025.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos no corpo da sentença, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 039/2024, o Contrato nº 058/2024, de 17/09/2024 (TC-024270.989.24-7), e o 1º Termo de Aditamento, assinado em 31/12/2024 (TC-000979.989.25-8), assim como todos os atos de ordenadores de despesas. Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas. Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas. Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: < www.tce.sp.gov.br/etcesp >. Publique-se.

São Paulo, 27 de Março de 2025.