TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SIDNEY ESTANISLAU BERALDO (11) 3292-3531 (11) 3292-3368 - gcseb@tce.sp.gov.br

1. RELATÓRIO

1.1 Versam os autos sobre o Contrato nº 009/2022[1], de 29-03-22, celebrado entre a PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO GRANDE e CONSTROI LTDA., objetivando a execução da obra do Mirante do Cristo, no bairro da raia, pelo regime de empreitada global, compreendendo prestação de serviços e fornecimento de materiais, pelo prazo inicial de cinco meses, no valor de R$ 991.222,56.

Em análise, ainda:

a) 1º termo aditivo[2], de 23-08-22, que prorrogou o prazo contratual por 180 dias, passando o fim da vigência para 24-02-23;

b) 2º termo aditivo[3], de 15-09-22, que aumentou o valor do contrato em R$ 237.642,50 (23,97% do valor inicial), passando de R$ 991.222,56 a R$ 1.228.865,06;

c) 3º termo aditivo[4], de 02-02-23, que prorrogou o prazo contratual por 150 dias, passando o fim da vigência para 24-07-23;

d) 4º termo aditivo[5], de 24-07-23, que prorrogou o prazo contratual por 120 dias, passando o fim da vigência para 24-11-23;

e) 5º termo aditivo[6], de 08-11-23, que reajustou o valor total do contrato em R$ 39.107,69 (12,64% das parcelas não executadas, referente ao Índice Geral de Edificação acumulado de março de 2022 a junho de 2023), passando de R$ 1.228.865,06 a R$ 1.267.972,75;

f) 6º termo aditivo[7], de 24-11-23, que prorrogou o prazo contratual por 120 dias, passando o fim da vigência para 24-03-24;

g) 7º termo aditivo[8], de 13-03-24, que prorrogou o prazo contratual por 03 meses, passando o fim da vigência para 24-06-24; e

h) 8º termo aditivo[9], de 24-06-24, que prorrogou o prazo contratual por 60 dias, passando o fim da vigência para 25-08-24.

1.2 O ajuste foi precedido da Tomada de Preços nº 02/2022[10], com critério de julgamento pelo menor preço global, cujo extrato de edital foi divulgado em 18-02-22 no Diário Oficial do Estado, além de jornais de grande circulação[11].

De acordo com a ata da sessão pública[12], uma proponente participou do certame, a qual, habilitada e classificada, sagrou-se vencedora após considerada aceitável sua proposta. Não interpostos recursos, o objeto foi adjudicado e a licitação homologada pela autoridade competente[13].

1.3 As partes se deram por cientes da remessa dos termos examinados a esta Corte e notificadas para acompanhar os trâmites dos processos por meio de publicações na imprensa oficial[14].

1.4 Ao instruir a matéria, a Fiscalização:

I - Quanto à licitação e ao contrato[15], opinou pela irregularidade, registrando os seguintes apontamentos:

a) o memorial descritivo não possui elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a parte da obra referente à infraestrutura e superestrutura, cujos custos previstos (incluído BDI) totalizaram R$ 384.492,29 (R$ 72.224,10 para infraestrutura e R$ 312.268,19 para superestrutura), ou seja, 38,77% do valor total da obra;

b) os projetos executivos de arquitetura em formato A1 contratados são divergentes dos projetos executivos de estrutura em formato A1 exigidos pelo edital do certame;

c) o item 0.1, código 01.17.031 – projeto executivo de arquitetura em formato A1, do orçamento estimativo elaborado e planilha sintética constante do edital, apresenta sobrepreço no valor de R$ 8.754,11;

d) o parecer jurídico foi elaborado posteriormente à publicação do instrumento convocatório e apresenta conteúdo genérico e sintético, não evidenciando a efetiva análise do edital e da minuta do contrato, em desatendimento ao artigo 38, VI e parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993;

e) quanto à relevância financeira, a capacidade técnico-operacional exigida apresenta-se em percentual inferior ao preceituado pela Súmula 24 deste Tribunal;

f) quanto à relevância técnica, a capacidade técnico-operacional exigida não foi precedida de elaboração de parecer técnico capaz de justificar a escolha dos itens de maior relevância, em desatendimento ao artigo 38, VI, da Lei nº 8.666/1993 e à Súmula 24 deste Tribunal; e

g) o preço apresentado não está compatível com o mercado, tendo em vista que o item 01, código 01.17.031 – projeto executivo de arquitetura em formato A1, apresenta sobrepreço em relação à tabela CDHU 183 (com desoneração), usada como referência para elaboração do orçamento estimativo.

II - Quanto ao 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 6º termos aditivos[16], opinou pela irregularidade, registrando os seguintes apontamentos:

a) não houve autorização prévia da autoridade competente para a celebração do termo aditivo, em desatendimento ao artigo 103, VII, das Instruções TCESP nº 01/2020 e ao artigo 57, § 2º, da Lei nº 8.666/1993; e

b) não houve atualização do cronograma físico-financeiro a fim de redimensionar as etapas de execução, o que indica falta de planejamento e prejuízo ao controle da execução, em desatendimento ao artigo 103, II, das Instruções TCESP nº 01/2020.

III - Quanto ao 1º, 2º, 3º, 4º e 5º termos aditivos[17], opinou pela irregularidade, registrando a não comprovação da prorrogação e reforço da garantia de execução contratual, em desatendimento ao artigo 103, IX, das Instruções TCESP nº 01/2020 e à cláusula nona do contrato.

IV - Quanto ao 1º e 2º termos aditivos[18], opinou pela irregularidade, registrando os seguintes apontamentos:

a) justificativas não aceitáveis, tendo em vista que os motivos alegados já eram conhecidos, desde a sondagem de solo e elaboração do projeto básico, demonstrando falha de planejamento, em desatendimento ao artigo 6º, IX e X, da Lei nº 8.666/1993; e

b) a contratada não realizou a visita técnica, conforme previsto no edital, assumindo o risco por eventuais dúvidas ou falhas previsíveis na execução da obra, inclusive quanto ao prazo de execução;

V - Quanto ao 2º termo aditivo[19], opinou pela irregularidade, registrando os seguintes apontamentos:

a) os projetos executivos de arquitetura em formato A1 aditados referem-se, em verdade, a projetos executivos de estrutura em formato A1; e

b) o item 0.1, código 01.17.031 – projeto executivo de arquitetura em formato A1, da planilha sintética e memória de cálculo apresenta sobrepreço no valor de R$ 20.159,64.

VI - Quanto ao 3º termo aditivo[20], opinou pela irregularidade, registrando os seguintes apontamentos:

a) a justificativa apresentada não veio acompanhada de informações ou documentos emitidos pela contratada, noticiando quais materiais estavam atrasados, a razão dos atrasos, os prazos de entrega, a previsão de conclusão da obra, com a finalidade de justificar de maneira objetiva o alegado atraso na entrega dos materiais; e

b) o atraso na execução do objeto se deve a falhas de planejamento da contratada no fornecimento dos materiais necessários ao bom andamento da obra, em desatendimento ao item 2 do edital e cláusula primeira, § 2º, do contrato.

VII - Quanto ao 4º termo aditivo[21], opinou pela irregularidade, registrando os seguintes apontamentos:

a) devido às sucessivas prorrogações de prazo, expirou o prazo de vigência do convênio, fonte de parte dos recursos, dando ensejo à presente prorrogação no sentido de regularizar os repasses; e

b) as sucessivas prorrogações da vigência contratual alcançaram 15 meses (450 dias) e corresponderam a um aumento de 300% do prazo inicial (150 dias), denotando falha de planejamento e controle da execução do objeto.

VIII - Quanto ao 5º termo aditivo[22], opinou pela irregularidade, mediante os seguintes apontamentos:

a) o pedido de reajuste da contratada não veio acompanhado de documentação comprobatória do incremento dos custos, conforme o disposto no § 2º da cláusula terceira do contrato, e da memória de cálculo dos itens e quantitativos que foram reajustados; e

b) a obra deveria estar concluída em 24-02-23, período inferior ao prazo de um ano da proposta apresentada em 17-03-22, sendo que as dilações de prazo ocorridas após a data prevista para conclusão tiveram causa em falhas de responsabilidade da contratada na execução do objeto, o que impede a concessão de reajuste nos termos dos itens 8.9 e 8.9.1 do edital.

IX - Quanto ao 6º termo aditivo[23], opinou pela irregularidade, afirmando que as sucessivas prorrogações da vigência contratual alcançaram 19 meses (570 dias) e corresponderam a um aumento de 380% do prazo inicial (150 dias), evidenciando falha de planejamento e controle da execução do objeto.

X - Quanto ao 7º termo aditivo[24], opinou pela irregularidade, anotando que as sucessivas prorrogações da vigência contratual alcançaram 22 meses (660 dias) e corresponderam a um aumento de 440% do prazo inicial (150 dias), indicando falha de planejamento e controle da execução do objeto.

XI - Quanto ao 8º termo aditivo[25], opinou pela irregularidade, apontando que as sucessivas prorrogações da vigência contratual alcançam 24 meses (720 dias) e correspondem a um aumento de 480% do prazo inicial (150 dias), revelando falha de planejamento e controle da execução do objeto.

1.5 Regularmente notificados os interessados[26], a Contratada apresentou justificativas[27].

Afirmou que os trabalhos começaram seguindo o cronograma e a sequência lógica das atividades, como limpeza do terreno, movimentação de terra e demolições, porém, durante a execução, percebeu-se que faltavam projetos detalhados para a estrutura principal — o mirante —, que seria metálica com acabamentos em vidro.

Frisou que com os trabalhos em andamento, mas sem os projetos estruturais necessários, surgiram dificuldades como a descoberta de rochas durante as escavações para a fundação, o que atrasou e dificultou o progresso dos trabalhos, levando à suspensão temporária de algumas tarefas.

Justificou que, dada a falta de projeto estrutural adequado à construção da plataforma do mirante (estrutura de arte em aço e vidro), a fim de, por exemplo, dimensionar o volume e as características técnicas de concreto para sustentar a superestrutura em aço e vidro, os serviços foram suspensos para que fossem elaborados os projetos estruturais.

Informou que, infelizmente, não havia no Município profissionais especializados para elaborar os projetos e os cálculos estruturais necessários, o que atrasou ainda mais o progresso dos trabalhos.

Mencionou que a necessidade de realizar sete aditivos ao contrato foi motivada por diversas situações imprevistas.

A começar pelo projeto básico, em fase de projeto executivo, elaborado em 16-06-22, pela empresa “Estruturatta Projetos e Consultoria Estrutural”, localizada em Ribeirão Preto, não conferiu segurança à execução dos serviços. Assim, entre 14-06-22 e 04-07-22, foi preciso contratar outra empresa denominada “Consórcio Projetec Engenharia de Estruturas e Struturarra Projeto e Consultoria”, localizada em São Carlos, que apresentou os projetos estruturais definitivos.

Informou, entretanto, que, tendo em vista o prazo inicialmente previsto, foi necessário promover a prorrogação mediante o 1º termo aditivo, que estendeu o prazo de conclusão para 24-02-23.

Quanto ao 2º termo aditivo, consignou que as mudanças nos projetos de fundação resultaram em significativa alteração na planilha orçamentária original, que sofreu adições e substituições de itens e quantidades, de modo a elevar o valor contratual em R$ 237.642,50.

Registrou que o 3º termo aditivo se tornou necessário devido à dificuldade de acesso ao local da obra, que inviabilizou o transporte das cargas através de caminhão, as quais necessitaram ser fracionadas, demandando mais tempo para sua chegada ao local.

Salientou, também, a complexidade da execução, por se tratar de uma obra de arte em estrutura metálica com vidros, contribuindo, assim, para prorrogar o prazo.

Por sua vez, afirmou que o 4º termo de aditamento foi firmado em razão da expiração do convênio com a Secretaria de Turismo e Viagens do Governo do Estado de São Paulo, de modo a permitir a continuidade do recebimento do repasse.

Ressaltou que o 5º termo aditivo visou conceder reajuste contratual, devido ao transcurso de mais de um ano desde a celebração do ajuste. Sustentou que o percentual foi aplicado sobre o saldo remanescente, ou seja, os serviços ainda não executados, no valor de R$ 309.396,31. Ademais, mencionou que foi aplicado sobre um saldo menor, pois, em março de 2023, há um ano de vigência contratual, o saldo remanescente era mais elevado.

Aduziu que o 6º termo aditivo foi firmado em decorrência da expiração do convênio com a Secretaria de Turismo do Estado. Salientou, por sua vez, que o 7º termo de aditamento foi celebrado devido à demora na aprovação do respectivo aditamento para prorrogar o convênio, o que resultou no atraso de repasses para pagamento das medições e da conclusão da obra.

1.6 O Ministério Público de Contas obteve vista dos autos e certificou que os processos não foram selecionados para manifestação, nos termos do Ato Normativo nº 006/2014 - PGC, publicado no DOE de 08-02-14[28].

É o relatório.

2. DECISÃO

2.1 As justificativas apresentadas tão somente pela contratada às impropriedades atinentes ao certame, ajuste e termos aditivos são insuficientes e impedem a aprovação da matéria.

2.2 De início, entretanto, comporta afastamento a ocorrência sobre a comprovação da capacidade técnico-operacional apresentar-se em percentual inferior ao preceituado pela Súmula nº 24 deste Tribunal[29], uma vez que foi exigido aproximadamente 50% de prova de execução pretendida para cada item eleito, em linha, portanto, com o que prevê mencionada regra.

2.3 Por sua vez, quanto à ausência de parecer técnico a justificar a escolha dos itens de maior relevância, pontuo que, levando em conta os parâmetros objetivos delineados pela Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 67, § 1º[30], uma vez que a Lei nº 8.666/1993, aplicável ao presente certame, é omissa sobre o tema, tem-se que, dos quatro itens eleitos, dois possuem valor inferior a 4% daquele estimado à contratação.

Contudo, tendo em vista que não houve impugnação a tais exigências, nem inabilitação nelas amparada, penso que a ocorrência comporta relevamento, sem prejuízo de recomendação à Prefeitura para que, nos futuros certames, observe referidos parâmetros previstos pela Lei nº 14.133/2021.

2.4 Não merecem a mesma sorte, todavia, os demais apontamentos atinentes à licitação e ao ajuste.

Com efeito, como anotou a Fiscalização, o memorial descritivo não possui elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, a caracterizar a parte da obra referente à infraestrutura e superestrutura, cujos custos previstos (incluído BDI) totalizaram R$ 384.492,29[31], isto é, 38,77% do valor total da obra.

Referido documento, componente do projeto básico, ao descrever os serviços relacionados à infraestrutura e superestrutura, consignou apenas que ambos estariam aguardando a definição do projeto estrutural, nada mais informando a respeito.

É preciso frisar, porém, que, ao atribuir à contratada o encargo de elaborar o projeto executivo, a Prefeitura não se exime do dever de disponibilizar projeto básico dotado de elementos suficientes à caracterização da obra com nível de precisão adequado, capazes de conferir verossimilhança às projeções orçamentárias, situação que não se verificou na presente contratação.

Tal entendimento é corroborado pela majoração de R$ 237.642,50 ao valor do contrato (24% do valor inicial), levada a efeito através do 2º termo aditivo, cuja maior parte se referiu a acréscimos de serviços relacionados justamente à infraestrutura e superestrutura, parcelas do objeto não contempladas no memorial descritivo.

Ademais, ratificam o planejamento deficiente os sucessivos termos aditivos de prorrogação de prazo, que estenderam a 870 dias a duração da execução dos serviços, quase seis vezes superior à previsão inicial, de 150 dias.

2.5 Igualmente, macula o certame e o decorrente ajuste o apontamento relativo ao parecer jurídico, elaborado posteriormente às publicações do edital, além de apresentar conteúdo bastante genérico e sintético, não evidencia a efetiva análise do instrumento convocatório, em desatendimento ao artigo 38, VI e parágrafo único da Lei nº 8.666/1993.

2.6 Comprometem a matéria, ainda, dado o seu contexto de desaprovação, as impropriedades presentes nos itens “b”, “c” e “g”[32], referentes à divergência entre os projetos executivos contratados daqueles previstos no orçamento estimativo, ao consequente sobrepreço de R$ 8.754,11, bem como ao decorrente prejuízo à demonstração da compatibilidade do valor do ajuste aos preços de mercado.

2.7 Os termos de aditamento, por sua vez, estão contaminados não apenas em virtude da incidência do princípio da acessoriedade, mas, de falhas específicas.

Nesse sentido, maculam o 1º e 2º termos aditivos as justificativas apresentadas à sua celebração, consideradas não aceitáveis, tendo em vista que os motivos alegados já eram conhecidos, desde a sondagem de solo e elaboração do projeto básico, demonstrando falha de planejamento, em desatendimento ao artigo 6º, IX e X, da Lei nº 8.666/1993.

De fato, como registrou a Fiscalização, a Prefeitura realizou o procedimento de sondagem a fim de conhecer as características do terreno, em que foi identificada a consistência de solo impenetrável em baixas profundidades, tendo, inclusive, o projeto básico de fundação estabelecido a necessidade de brocas a profundidade de 4,5 metros e estacas tipo “strauss” a profundidade de 17 metros, isto é, já eram conhecidas as condições geológicas alegadas como justificativas à celebração dos mencionados instrumentos.

2.8 O 3º termo aditivo, que promoveu mais uma prorrogação, foi motivado, sucintamente, em razão de atraso no fornecimento de materiais por parte da contratada, e também se encontra contaminado, dada a falta de informações objetivas, claras e pertinentes a esclarecerem a causa de mais uma extensão de prazo.

Referido instrumento está relacionado não apenas ao planejamento deficiente do certame, mas, da própria contratada, que, em sede de defesa, alegou a dificuldade de acesso ao local da obra, demandando mais tempo ao transporte das cargas, conquanto tal circunstância já fosse conhecida ou ao menos devesse ser.

Sobre o tema, oportuno salientar a ocorrência relativa ao 1º e 2º termos aditivos, atinente à não realização de visita técnica por parte da contratada, que, portanto, assumiu o risco por eventuais dúvidas que poderiam ter sido sanadas e por falhas previsíveis na execução da obra, consoante o subitem 5.4.3.3.1 do instrumento convocatório.

Ademais, cumpre frisar que, nos esclarecimentos apresentados, a contratada mencionou “a descoberta de rochas durante as escavações para a fundação”, a despeito de, como já referido, o projeto básico de fundação ter sido elaborado com amparo em prévio procedimento de sondagem, dando conta de solo impenetrável em baixas profundidades.

2.9 Os 4º, 6º, 7º e 8º termos de aditamento levaram a efeito novas prorrogações de prazo, estendendo, ao final, a duração da execução contratual a 870 dias, quase seis vezes superior à previsão inicial, de 150 dias.

Oportuno ressaltar, ainda, que os 4º e 6º termos foram motivados em decorrência de haver expirado o prazo de vigência do convênio firmado entre o Município e a Secretaria de Turismo e Viagens do Estado de São Paulo, fonte de parte dos recursos para realizar a obra, demandando, portanto, mais tempo no sentido de ser providenciada a renovação do prazo da parceria e regularizados os repasses pelo Estado, o que reforça as ocorrências relacionadas ao planejamento deficiente.

2.10 Sobre a impropriedade afeta à não atualização do cronograma físico-financeiro, embora sanada no âmbito dos 7º e 8º termos aditivos, entendo não ser passível de relevamento, porquanto a sua ocorrência nos 1º ao 6º termos representou relevante prejuízo ao controle sobre a prestação dos serviços, uma vez que não foram redimensionadas as respectivas etapas de execução, com potencial reflexo sobre as diversas prorrogações promovidas, corroborando o planejamento deficiente que permeou o certame, desde a sua fase interna.

2.11 Não é possível relevar, também, as falhas suscitadas ao 2º termo, dando conta de que os projetos executivos de arquitetura se referem, em verdade, a projetos executivos de estrutura, bem como de sobrepreço no importe de R$ 20.159,64, dada a adoção de preços referenciais errados, superiores àqueles efetivamente previstos pelo Boletim CDHU nº 183, utilizado como base para cálculo do orçamento estimativo.

2.12 Por outro lado, comporta relevamento a não comprovação da prorrogação e reforço da garantia, consignada para os 1º ao 5º termos aditivos, eis que não verificados prejuízos concretos, além disso, no âmbito dos instrumentos subsequentes, foi comprovada a regularização da garantia, através do seu acréscimo e prorrogação.

2.13 Relevo, igualmente, a ausência de autorização prévia da autoridade competente à celebração dos 1º ao 6º termos aditivos, em desatendimento ao artigo 57, § 2º, da Lei nº 8.666/1993, uma vez que a medida foi providenciada por ocasião da assinatura dos 7º e 8º termos.

2.14 Por último, quanto ao 5º termo aditivo, que promoveu reajuste passado um ano da apresentação da proposta, segundo previsão contratual, a Fiscalização registrou que a contratada não teria direito ao reajuste por ter dado causa à prorrogação levada a efeito pelo 3º termo e, indiretamente, à promovida pelo 4º termo, consoante o subitem 8.9.1 do instrumento convocatório.

Entretanto, é preciso ressaltar que a prorrogação do 1º termo foi atribuída, principalmente, à deficiência de planejamento do certame, assim como aquelas relativas aos 6º, 7º e 8º termos, que estenderam a duração da execução contratual a 870 dias, quase seis vezes mais que o previsto de início.

Ou seja, o elevado atraso não teve origem tão somente em falhas da contratada, tendo, também, responsabilidade da Prefeitura, razão pela qual, deve ser relevado o mencionado apontamento acerca do reajuste concedido, mesmo porque, ao final, foi concedido apenas um reajuste, malgrado a vigência contratual ter se estendido por quase dois anos e meio a partir da apresentação da proposta.

2.15 Diante do exposto, julgo irregulares a licitação, o contrato e os 1º ao 8º termos aditivos, bem como ilegais os atos ordenadores das despesas decorrentes, sem prejuízo da recomendação anotada, com acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar estadual nº 709/1993, devendo a Administração, no prazo de 60 (sessenta) dias, dar ciência a este Tribunal das medidas adotadas.

A execução contratual, cujo acompanhamento tramita nos autos do TC-001444.989.24, será apreciada oportunamente.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

a) aguardar o prazo recursal e, se não interposto recurso, certificar o trânsito em julgado;

b) oficiar à Câmara e à Prefeitura para as providências pertinentes, nos termos dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar estadual nº 709/1993;

c) após, ao arquivo.

GCSEB, 27 de março de 2025.

SIDNEY ESTANISLAU BERALDO

CONSELHEIRO