TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA CRISTIANA DE CASTRO MORAES (11) 3292-3267 - gcccm@tce.sp.gov.br

Em exame, Pregão Presencial nº 28/2020, do tipo menor preço por lote, assim como Contrato nº 1123/2020, Termo Aditivo nº 1123/2020-1, ambos celebrados entre a Prefeitura Municipal de Piracicaba e Infomed Gestão de Saúde e Serviços Médicos Ltda., além de Termo de Rescisão Unilateral e o respectivo Acompanhamento da Execução Contratual.

O Contrato nº 1123/2020 foi assinado em 20/07/2020, pelo valor de R$ 3.106.656,00 e vigência inicial de 12 meses, contados a partir da emissão da Ordem de Serviço, tendo como objeto a prestação de serviços especializados de atendimento médico (TC-009072.989.21-3).

De 23/02/2021, o 1º Aditivo, nº 1123/2020-1, acresceu ao Ajuste originário o valor de R$ 776.664,00 (aproximadamente 25%), considerando a insuficiência do número de plantões contratados, bem como o aumento do número de atendimentos na UPA Piracicamirim, alterando o valor contratual para R$ 3.883.320,00 (TC-015080.989.21-3).

O Contrato foi rescindido a partir de 15/05/2021, via Termo de Rescisão Unilateral datado de 14/05/2021 (TC-015082.989.21-1). O Acompanhamento da Execução Contratual está encartado no TC-009368.989.21-6.

Acerca da Licitação e Contrato, a Unidade Regional de Araras (UR-10) pontuou a possibilidade de inexequibilidade da proposta (item 22 do relatório), também registrando a penalização da Contratada em data posterior à rescisão contratual (suspensão temporária /impedimento de contratar por descumprimento contratual – de 03/06/21 a 02/06/22 – item 26 do relatório), as quais, acrescidas à constatação de redução do valor contratual se comparado a ajuste anterior, de igual quantitativo, poderiam comprometer a matéria (evento 30.4 do TC-009072.989.21-3).

Sobre o Aditivo, registrou que os recursos empregados provêm de verba federal, com dotação atrelada ao enfrentamento da Covid-19. Indicou como não aceitáveis as justificativas para sua celebração (evento 1.3 do TC-015080.989.21-5), já que a somatória dos plantões médicos da especialidade de ortopedia (diurno, noturno) é de R$ 38.640,00, ou seja, 5% do total acrescido (R$ 776.664,00).  Consignou não estar clara a relação entre a especialidade destacada e o combate à Covid-19, podendo sinalizar o emprego de recursos vinculados à pandemia para outras demandas da área da saúde. Por fim, anotou eventual incidência de acessoriedade à matéria, considerado potencial desfecho desfavorável acerca do ajuste (20.1 do TC-015080.989.21-3).

Com relação ao Termo de Rescisão Unilateral, a UR-10 apontou que os documentos carreados aos autos podem não justificar plenamente a rescisão efetuada. De acordo com a Fiscalização, não resta claro o motivo de a Contratada, mesmo declarando a impossibilidade de continuar a prestação dos serviços, recusou-se a rescindir o ajuste amigavelmente (evento 20.1 do TC-015082.989.21-1). 

O Acompanhamento da Execução Contratual foi efetuado de modo remoto, em virtude do disposto no Ato GP nº 04/2020, com relatório datado de 14/06/2021. A equipe de Auditoria anotou as seguintes irregularidades: 1) Nas Notas Fiscais nº 285 (14/09/20) e nº 31 (14/10/20) foram emitidas no Município de Leme, com retenção de INSS em 11%. A partir da terceira nota, emitidas em São Paulo e São Bernardo do Campo, não há mais a citada retenção e 2) Carece de esclarecimento qual seria “a dificuldade da empresa em atender a atual demanda de serviços”, bem como qual seria a infração contratual mencionada na cláusula 2.3 do termo unilateral de rescisão (evento 21.44 do TC-009368.989.21-6).

Diante dos apontamentos, as partes e interessados foram notificados para ciência e eventual apresentação de documentos e justificativas, inclusive quanto à notificação proposta[1] pela Chefia de ATJ ao longo da instrução – para que a Origem comprovasse documentalmente, entre outros fatores, que seria mais econômico rescindir o contrato vigente e firmar ajuste emergencial por importância 40,72% superior à pactuada, do que conceder o reequilíbrio econômico-financeiro solicitado pela contratada e abrir novo certame, em tempo hábil para a contratação do mesmo objeto, sem a necessidade de se socorrer de instrumentos emergenciais aparentemente antieconômicos.  (eventos 35.1, 38.1, 87.1, 90.1, 111.1, 118.1 do TC-009072.989.21-3; 25.1, 28.1, 50.1, 53.1, 75.1, 81.1 do TC-0015080.989.21-3, 25.1, 28.1, 50.1, 53.1, 74.1, 78.1 do TC-015082.989.21-1 e 26.1, 29.1, 70.1, 73.1, 94.1, 98.1 do TC-009368.989.21-6).

Em síntese, a Prefeitura Municipal de Piracicaba noticiou o recolhimento de tributos, apresentando comprovantes das retenções de INSS e IRRF realizadas, mencionando equívoco por parte da Contratada ao referir-se à isenção (evento 79.1 e seguintes do TC-009072.989.21-3).  

Acerca das ponderações de ATJ, a Prefeitura narrou pedido de reequilíbrio efetuado pela Contratada em 09/09/2020, no intuito de passar o valor dos plantões de R$ 1.288,00 para R$ 1.376,00, sob a justificativa do aumento de custos pela pandemia de Coronavírus.

O pedido foi indeferido pois, em 26/06/2022, a Divisão de Compras deu à empresa oportunidade de enviar nova proposta quanto aos valores fechados no Pregão Presencial e, à ocasião, a Empresa encaminhou documento com numerário inferior ao ofertado durante o lance inicial da licitação. O contrato foi então assinado em 20/07/2020, oportunidade em que a Contratada já estava ciente da crise global causada pela Pandemia e, ainda assim, prosseguiu com a assinatura do instrumento contratual, motivando indeferimento do pedido de reequilíbrio posteriormente efetuado por Infomed.

Em 18/02/2022, a Contratada protocolou novo pedido de reequilíbrio, solicitando aumento de 25% no valor do plantão, perfazendo R$ 1.610,00 por unidade. Remetida a documentação, a Secretaria de Finanças, em resposta, apontou a inocorrência de fato excepcional ou extraordinário a justificar o aumento, indicando a variação de preços ocorrida no período, tida como suficiente para romper o equilíbrio econômico-financeiro. Assim, pela segunda vez, a solicitação foi indeferida, tendo instaurado procedimento administrativo para apuração (eventos 96.1 a 96.5 do TC-009072.989.21-3).

O Município consignou que a Contratada incorreu em diversos descumprimentos contratuais, dentre eles a falta de cobertura dos plantões, a despeito de lhe enviar com antecedência a escala para cumprimento, indicando as datas de 23/04, 24/04 e 25/04 como exemplo de falha na cobertura, além da não apresentação de certidão de regularidade relativa às contribuições previdenciárias (evento 79.1 do TC-009072.989.21-3), ensejando a rescisão unilateral do ajuste.  

Dada a rescisão, realizou dispensa eletrônica, com a readequação de quantitativos segundo a necessidade do momento, pelo valor de R$ 1.348,00 por plantão com a empresa Alive Saúde Serviços Médicos, abaixo, portanto, das duas solicitações de reequilíbrio efetuadas pela Contratada, de R$ 1.376,00 e R$ 1.610,00.

Diante dos esclarecimentos, entendeu ter demonstrado que a contratação por dispensa se mostrou mais vantajosa à Administração em relação à concessão do reequilíbrio contratual pleiteado por Infomed Gestão de Saúde e Serviços Médicos Eireli, pugnando pela regularidade da matéria (eventos 146.1 a 146.5 do TC-009072.989.21-3).

Em manifestação conclusiva, consideradas as justificativas apresentadas pela Origem, a Assessoria Técnica, sob a vertente de Economia, opinou pela regularidade do Pregão Presencial nº 28/2020 e do Contrato nº 1123/2020, todavia pela irregularidade do Acompanhamento da Execução Contratual e Termo de Rescisão, pugnando pelo arquivamento do Termo Aditivo, tendo em mira ter sido celebrado com recursos integralmente federais (evento 158.2 do TC-009072.989.21-3).

O Ministério Público de Contas – MPC certificou que os processos não foram selecionados para análise, nos termos do art. 1º, §5º, do Ato Normativo nº 006/14 – PGC, publicado no DOE de 08.02.2014 (eventos 48.1, 84.1 do TC-009072.989.21-3, 47.1 do TC-015080.989.21-3, TC-015082.989.21-1 e 67.1 do TC-009368.989.21-6).

É o relatório.

Decido.

A licitação e o Contrato celebrado podem ser julgados regulares pelas razões a seguir explicitadas.

A despeito do desconto concedido pela vencedora na fase de lances do pregão, de aproximadamente 15% de seu preço inicial (R$ 3.371.976,00 na proposta e R$ 3.108.900,00 pós lances), destoante em quase 25% do orçado pela Prefeitura (R$ 4.186.887,12), os fatos verificados ao longo da instrução, combinados aos dizeres dos artigos 48 e 44 da Lei nº 8.666/93, permitem afastar a hipótese de inexequibilidade aventada, como ponderou a Chefia da Assessoria Técnica desta Corte (evento 106.2 do TC-009072.989.21-3):

O único apontamento suscitado pela Fiscalização na análise da Licitação e do Contrato refere-se a uma possível inexequibilidade do valor ofertado pela Contratada.

Contudo, mesmo se adotada por analogia a regra do artigo 48, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93, seria imprópria eventual desclassificação da proposta vencedora, porque correspondeu a 85,64% da média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% do valor orçado pela Administração, e a 74,20% do total estimado pelo Município.

Além disso, não há nos autos nenhum indício de que, à época, o valor contratado era efetivamente inexequível, em especial, estudo comprobatório de que os custos dos insumos não eram coerentes com os de mercado, e os coeficientes de produtividade, incompatíveis com a execução do objeto, nos termos do artigo 48, II, da Lei de Licitações. Tampouco restou demonstrada a incidência das hipóteses listadas no artigo 44, § 3º, da mesma Lei, a saber:

§ 3^o Não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração. (grifei)

Assim, eventual desclassificação da proposta vencedora, por ocasião do certame, salvo engano, estaria pautada em mera presunção.

Necessário ressaltar que as pesquisas de preços foram feitas em janeiro e fevereiro de 2020; que a publicação do Edital ocorreu em 18/02/2020, e que a sessão pública se deu em 03/03/2020, quando ainda não havia sido reconhecido estado de calamidade pública no país, em virtude da pandemia da COVID-19, por meio do Decreto Legislativo nº 06, de 20 de março de 2020.

Outrossim, não encontrei anotações de prestação inadequada dos serviços até o final de abril de 2021[1], quando, segundo as justificativas do Município, começaram a ocorrer as falhas de cobertura de plantões.

Isso significa que a Contratada cumpriu as obrigações contratuais, sem problemas, por aproximadamente 09 (nove) meses, contados a partir do início da execução (1º/08/2020), e o fez durante estágio avançado da pandemia, sem alteração do valor pactuado.

O cenário aqui delineado me leva a acreditar que a suposta inexequibilidade apenas ganhou destaque no relatório da Fiscalização porque sua elaboração se deu em junho de 2021, isto é, quando o Ajuste já havia sido rescindido (data do Termo de Rescisão: 14/05/2021).

Vale destacar que as quatro propostas classificadas após a fase de lances, Infomed – R$ 3.108.900,00 (vencedora), Iages – R$ 3.109.000,00, Medcal – R$ 3.112.000,00 e Medprime – R$ 3.324.240,00, reforçam presunção favorável quanto à exequibilidade da proposta vencedora, cujo numerário é semelhante ao das outras três realizadas (evento 1.13 do TC-009072.989.21-3).

Sobre o 1º Termo Aditivo, responsável por acrescer 25% do valor originalmente contratado sob a justificativa do aumento da demanda nos atendimentos, há que se registrar a possibilidade de sua análise e julgamento por esta Corte, tendo em mira o conteúdo da Nota Técnica SDG nº 156/2020, em seu item 15, segundo o qual a abrangência das análises das despesas e dos atos relacionados à pandemia compreendem todas as fontes de recursos, inclusive a federal, como consignado na decisão proferida no TC-018772.989.21-6[2].

A seu respeito, nota-se adição aos quantitativos das especialidades pactuadas pelo mesmo valor unitário contratado, de R$ 1.288,00 e a inclusão de plantões de 12h diurno e noturno, de médico ortopedista, que não restou explicado pelos interessados, considerada a vinculação da verba  para despesas atreladas à Covid-19. Diante da omissão, inviável seu julgamento pela regularidade.

Acerca do Acompanhamento da Execução Contratual, sopesou a Chefia de ATJ que a sessão em que foi apurado o preço contratado (03/03/2020) é anterior à decretação do estado de calamidade pública no país (20/03/2020). Logo, a circunstância tem o condão de liberar a Contratada de prévia ciência acerca dos desdobramentos decorrentes da pandemia da Covid-19 nos preços que propôs, afastando o argumento de que a Empresa conhecia as implicações da pandemia na formulação de seu preço.

Necessário, então, avaliar a decisão administrativa de rescindir unilateralmente a avença em detrimento de realizar os reequilíbrios econômico-financeiros solicitados, sob a ótica de vantajosidade à Administração.

Embora o Município argumente que os plantões contratados por dispensas e pregão[3], após rescisão unilateral, possuíam valores unitários inferiores aos potencialmente reequilibrados, é de se consignar que os montantes mensais globais ajustados nos três contratos foram maiores do que aquele decorrente do ajuste sob exame. E, esse respeito, a Origem não ofertou aclaramentos, tendo apenas indicado “readequação de quantitativos”[4]. Nessa direção esteve a manifestação da especialidade de Economia da ATJ (evento 158.1 do TC-009072.989.21-3):

As alegações ofertadas pela origem restringiram-se apenas a demonstrar suposta vantajosidade quanto à contratação da empresa Alive Saúde Serviços Médicos, inicialmente por dispensa de licitação, pelo valor de R$ 1.348,00 por plantão, pugnando ser um valor inferior a ambos os pedidos de reequilíbrio da contratada nestes autos¹.

Entretanto, não elidiram o questionamento acerca de uma possível economicidade ao rescindir o contrato então vigente e firmar ajustes emergenciais por valores superiores ao anteriormente pactuado, do que conceder o reequilíbrio econômico-financeiro solicitado pela contratada e abrir novo certame, em tempo hábil para a contratação do mesmo objeto, sem a necessidade de se socorrer de instrumentos emergenciais aparentemente antieconômicos.

Nota-se que, ao recusar reequilíbrio econômico-financeiro solicitado por duas vezes pela empresa Infomed, podendo ser aceitáveis em patamares razoáveis, a contratação emergencial celebrada com a empresa BG Serviços de Clínica Médica Eireli se deu em importe 40,72% superior, culminando em dispêndios a maior pela Origem, i.e., prejuízo, e que não foram combatidos nos autos.

Ademais, o contrato celebrado com a empresa BG Serviços de Clínica Médica superava em 12,61% o firmado emergencialmente com a Alive, e em quase 21% o ajuste assinado com esta mesma empresa após o Pregão nº 184/2021.

Em suma, apresento quadro comparativo dos valores mensais compactuados ao decorrer do tempo:

Assim, de minha parte, entendo que, dados os fatos apresentados nesta manifestação, bem como a ocorrência da pandemia de Covid-19 iniciada ao final do primeiro trimestre de 2020, com consequências estendidas pelos períodos nos quais foram celebradas as mencionadas contratações, as duas dispensas de licitação se perfizeram antieconômicas, revelando ser o reequilíbrio econômico-financeiro solicitado a melhor opção até que se concluísse novo procedimento licitatório.

Dito isto, ratifico o entendimento da Chefia no sentido de que a impropriedade não esteja na licitação, mas na condução do Contrato pela Administração, que, frente à notória mudança das circunstâncias fáticas entre a época da deflagração do certame e o período de execução, optou por rescindir o Ajuste, em vez de conceder à Contratada o reequilíbrio econômico-financeiro por ela solicitado e que seria aceitável neste caso, desde que em patamar razoável.

Diante de todo exposto, conclusivamente manifesto-me pela regularidade Pregão Presencial nº 28/2020 e do Contrato nº 1123/2020 de 20/07/2020. Porém pela irregularidade do Acompanhamento da Execução Contratual e, corroborado pelo constante nesta manifestação, opino também pela irregularidade do Termo de Rescisão. Por fim, opino pelo arquivamento do Termo Aditivo, por se tratar de termo celebrado com recursos integralmente federais

Ante o exposto, considerados os fundamentos acima indicados, julgo regulares o Pregão Presencial nº 28/2020, assim como Contrato nº 1123/2020 e irregulares o Termo Aditivo nº 1123/2020-1, o Termo de Rescisão Unilateral, bem como o respectivo Acompanhamento da Execução Contratual, acionando-se o disposto no art. 2º, incisos XV e XXVII da Lei Orgânica desta Corte.

Fixo o prazo de 30 (trinta) dias ao Chefe do Poder Executivo, contados após o transcurso do prazo recursal, para que informe a este Tribunal as providências adotadas em face desta decisão.

Transitada em julgado a decisão, cumpridas todas as providências cabíveis e verificada a inexistência de novos documentos, arquivem-se os autos.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório.

GCCCM, em 19 de março de 2025

CRISTIANA DE CASTRO MORAES

CONSELHEIRA

Publique-se. 

Ao Cartório.

GCCCM, em 19 de março de 2025

CRISTIANA DE CASTRO MORAES

CONSELHEIRA