TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SIDNEY ESTANISLAU BERALDO (11) 3292-3531 (11) 3292-3368 - gcseb@tce.sp.gov.br

1. RELATÓRIO

1.1 Versam os autos sobre o Contrato nº 06/2021[1], de 22-06-21, celebrado entre a PREFEITURA MUNICIPAL DE CESÁRIO LANGE e G. R. D. PROJETOS E CONSTRUÇÕES LTDA. – ME, objetivando a construção da cozinha piloto para atender as unidades escolares do Município, com prazo de vigência de 12 meses e valor de R$ 1.595.531,10.

Em exame, ainda, os seguintes atos:

- 1° Termo Aditivo^[2], de 22-06-22, com a finalidade de prorrogar o prazo de vigência por 12 meses (de 22-06-22 a 22-06-23), mantidas as demais disposições contratuais;

- 2° Termo Aditivo[3], de 22-06-23, a fim de prorrogar o prazo de vigência por três meses (de 22-06-23 a 22-09-23), bem como realinhar, no montante de R$ 171.502,26, os preços dos serviços remanescentes, correspondendo a majoração de 10,75%, e elevou o valor final do ajuste para R$ 1.767.033,36, mantidas as demais disposições contratuais;

- 3° Termo Aditivo[4], de 22-09-23, que prorrogou o prazo de vigência por 60 dias (de 22-09-23 a 22-11-23), mantidas as demais disposições contratuais;

- 4° Termo Aditivo[5], de 22-11-23, para prorrogar o prazo de vigência por 60 dias (de 22-11-23 a 22-01-24), mantidas as demais disposições contratuais;

- 5° Termo Aditivo[6], de 22-01-24, com o intuito de prorrogar o prazo de vigência por 90 dias (de 22-01-24 a 19-04-24), mantidas as demais disposições contratuais;

- 6° Termo Aditivo[7], de 02-04-24, que readequou os serviços (com acréscimos e supressões de itens na planilha orçamentária) com o consequente aumento no valor de R$ 147.039,96, equivalente a 8,32% do valor atualizado do ajuste, e majoração do valor total para R$ 1.914.073,32, mantidas as demais disposições contratuais.

1.2 O ajuste decorreu da Concorrência Pública n° 01/2021, sob a regência da Lei nº 8.666/93, do tipo menor preço, com valor orçado em R$ 1.958.535,15, cujo edital foi publicado em 09-04-21 no Diário Oficial do Estado e em jornal de grande circulação, e disponibilizado na página eletrônica da Prefeitura, com entrega dos envelopes marcada para dia 13-05-21.

Consoante a ata de abertura dos envelopes, o certame contou com a participação de cinco proponentes, e resultou em uma inabilitada[8].

Observado o prazo legal, houve interposição de recurso contra habilitação de licitante, o qual não foi provido. O certame foi homologado pela autoridade competente e o objeto adjudicado à ora contratada.

1.3 As partes se deram por cientes da remessa dos termos contratual e aditivos a esta Corte e notificadas a acompanhar os trâmites do processo por meio de publicações na imprensa oficial.

1.4 Na instrução dos autos, a Fiscalização[9] apontou as seguintes impropriedades:

a) Licitação e contrato:

a.1) ausência de fixação de percentuais mínimo e/ou máximo de prova de execução de serviços similares para comprovação da qualificação operacional, em potencial inobservância à Súmula n° 24 desta Casa (item 5.7.1 do edital[10]);

a.2) ausência de separação entre os requisitos relativos à qualificação técnico-profissional e aqueles relacionados à capacidade operacional, com a imposição de percentual mínimo nas parcelas de maior relevância para comprovação da qualificação técnico-profissional, em desatenção à Súmula n° 23 desta Corte de Contas e que pode ter contribuído para inabilitação de licitante (item 5.7.3 do edital[11]);

a.3) necessidade de apresentação de Certidão de Acervo Técnico (CAT) acompanhada de atestado de empresas de direito público ou privado, devidamente certificado pelo CREA, para comprovação da qualificação técnico-profissional, em contrariedade à Súmula n° 23 (item 5.7.3.2 do edital[12]);

b) Termos Aditivos:

b.1) justificativas insuficientes[13] devido à ausência de documentação comprobatória das alegações para os aditamentos, que indica inadequado planejamento, corroborado pela falta do cronograma físico da execução no instrumento convocatório;

b.2) relativo ao 3° Aditamento, inexistência de cobertura da garantia contratual em parte da vigência do ajuste;

b.3) aplicação do princípio da acessoriedade.

Desta maneira, concluiu pela irregularidade dos atos.

1.5 Regularmente notificadas as partes, a Prefeitura apresentou justificativas[14].

No que concerne à separação entre os requisitos relativos às qualificações, arguiu que, os quantitativos de maior relevância foram previstos no item 5.7.3 do edital e que a comprovação relativa à qualificação técnica constante do item 5.7.1 observou as disposições contidas no artigo 30 da Lei federal n° 8.666/93. Acrescentou que a jurisprudência do TCU é unânime em afirmar que as exigências de qualificação técnica, seja profissional ou operacional, devem recair sobre as parcelas que sejam simultaneamente de maior relevância, e nesse sentido os percentuais mínimos constantes do edital foram observados.

Quanto à inabilitação de licitante, em relação à comprovação operacional, afirmou que a empresa apresentou dois atestados cujos quantitativos não atingiam o mínimo técnico razoável e não demonstravam os serviços considerados relevantes, além da ausência de registro na entidade profissional competente dos acervos.

Ademais a certidão de pessoa jurídica junto ao CREA trazia restrição de obras de engenharia e construção civil, tendo a licitante apenas apresentado um engenheiro eletricista como responsável técnico.

Sustentou que o descompasso entre o desenvolvimento da obra e o cronograma estabelecido foi em virtude do aumento dos preços durante a pandemia de Covid-19, que acarretou grande dificuldade financeira da empresa para sustentar o contrato, e da elevação dos índices pluviométricos, no período de dezembro/2022 e março/2023.

Trouxe aos autos cinco cronogramas, um correspondente ao instrumento convocatório, entretanto datado de 10-04-24, e quatro[15] referentes às reprogramações ocorridas durante o ajuste. Fundamentou o estabelecimento de novos cronogramas com o artigo 57 da Lei federal n° 8.666/93 e repisou que o encerramento do contrato acarretaria enormes prejuízos para a Administração e mais atrasos da obra, além de penalizações ao contratado que já se encontrava em prejuízo em relação ao contrato. Por fim, se amparou nos princípios da eficiência, interesse público e economicidade para justificar os aditivos.

Na questão das justificativas insuficientes e do planejamento inadequado, entende que a consumação nos contratos por escopo é somente com a entrega da obra, não considerando o aspecto temporal como elemento fundamental. Sendo assim, é permitida sua prorrogação até o cumprimento integral. Argumentou que fugiria a razoabilidade celebrar outro ajuste, gerando ônus maior ao erário, e reafirmou a ausência de prejuízos ou quaisquer apontamentos que desabonem ou comprometam a integridade e qualidade dos serviços operados e concluídos.

No que se refere à falta de cobertura da garantia contratual em parte da vigência do ajuste, comprovou que durante o período do apontamento havia cobertura do seguro garantia. Entretanto, observou que houve substituição de seguradora, que ocasionou em dois meses de ausência da cobertura, entre 23-11-23 e 21-01-24. Defendeu que a falha não redundou em qualquer dano ao erário, pois o objeto foi cumprido sem a garantia ser executada.

Ressaltou que o princípio da acessoriedade não compromete os atos já consumados e cujos efeitos se perpetraram no tempo, não se mostrando juridicamente correto o retorno à situação anterior, em homenagem aos princípios da segurança jurídica e da presunção de validade dos atos públicos, em decorrência ao atingimento do interesse público.

Pugnou, por fim, pelo julgamento de regularidade dos atos.

1.6 O Ministério Público de Contas[16] obteve vista dos autos e certificou que os processos não foram selecionados para manifestação, nos termos do disposto no Ato nº 006/2014-PGC.

É o relatório.

2. DECISÃO

2.1 Vejo que a matéria não se encontra em condições de ser aprovada por este Tribunal, tendo em vista as relevantes falhas verificadas.

2.2 Inicialmente, porém, no que concerne à falta de percentuais quantitativos para fins de comprovação de qualificação operacional, entendo que deva ser afastado tal apontamento.

Isso, pois o enunciado da Súmula n° 24[17] desta Corte não impõe a fixação de quantitativos mínimos, mas apenas permite à Administração, se entender pertinente, fixá-los em quantidades razoáveis.

Por outro lado, a ausência de indicação de quantitativos não se confunde com a exigência de comprovação de capacidade técnica da licitante correspondente a 100% do objeto licitado. Quanto ao tema, por elucidativo, trago à baila excerto do voto do e. Conselheiro Cláudio Ferraz de Alvarenga nos autos do TC-022098/026/08[18]:

“A propósito, não custa recordar que o Egrégio Tribunal Pleno consolidou o entendimento de que, embora recomendável, não é imprescindível que o edital defina o quantitativo considerado “pertinente e compatível” para dar atendimento ao artigo 30, II, do Estatuto Geral das Licitações; basta que não fixe parâmetro que extrapole esse balizamento e que não o descumpra ao decidir sobre a participação dos interessados”.

2.3 Entretanto, os demais apontamentos à licitação, contrato e termos aditivos não merecem a mesma sorte.

2.4 Sobre as ocorrências listadas nos itens “a.2”[19] e “a.3”[20], cumpre registrar que há clara desobediência à Súmula nº 23[21].

Isso porque o item 5.7.3 do edital determina, para a capacidade técnico-profissional, a comprovação de no mínimo 50% dos itens eleitos como de maior relevância, o que vai de encontro ao pronunciamento sumular desta Casa que veda a imposição de quantitativos mínimos ou prazos máximos, a despeito da obrigação de fixar parcelas de maior relevância.

Ademais, a mesma Súmula estabelece a apresentação da Certidão de Acervo Técnico (CAT) como documento de comprovação da qualificação profissional. Assim, a CAT é documento de caráter personalíssimo, relativo à aptidão do profissional, não da empresa, sendo adequado e suficiente para a habilitação. No presente caso, portanto, o edital desobedece a tal orientação ao exigir, especificamente no item 5.7.3.2, a CAT acompanhada de atestado de empresas de direito público ou privado.

2.5 Quanto ao motivo da inabilitação no certame, a despeito das justificativas apresentadas pela defesa, a própria ata da 2° sessão pública[22] é clara em afirmar que:

“...verifica-se que os acervos técnicos profissionais apresentados pela empresa ACC ELETRECIDADE EIRELI ME, apesar de comprovar a capacidade de execução das obras de engenharia civil de porte suficiente em relação ao objeto licitado, cumpre assinalar que as quantidades fixadas como de maior relevância exigidas, a serem comprovadas mediante acervo técnico profissional, como consta no item 5.7.3 não restaram comprovados em quantidades para os seguintes itens: laje treliçada, Alvenaria em blocos cerâmicos e piso intertravado, eis que ausentes as planilhas de quantitativos referente aos acervos apresentados.” (grifei)

Dessa maneira, a empresa foi excluída do certame com amparo em entendimento que desatende à Súmula n° 23 desta Casa, de modo que interferiu e comprometeu a competitividade na licitação.

2.6 Quanto aos aditivos, inafastável a irregularidade relativa à ausência de documentação detalhando as justificativas para as sucessivas prorrogações – que estenderam o contrato por 22 meses – associada às alegações da defesa, que, da mesma forma, não acostou documentos comprobatórios.

Não obstante trazer aos autos o cronograma físico pertencente ao instrumento convocatório, os argumentos apresentados se mostraram insuficientes e frágeis, bem como os problemas enfrentados e causadores das prorrogações carecem de evidências, consoante será demonstrado por ocasião da análise da execução contratual (evento 126.10 do TC-021236.989.21), a qual se encontra em fase de instrução e será oportunamente apreciada por esta Corte.

Ademais, as modificações realizadas no projeto básico, pelos 4° e 6° aditamentos, este último com readequações da planilha orçamentária em razão de acréscimos e supressões de itens, também evidenciam as inadequações do planejamento e do referido projeto, além de roborar, de forma inexorável, para o juízo desfavorável que a matéria alcançou.

No tocante à inexistência de cobertura da garantia contratual ocorrida por ocasião do 4° termo de aditamento, diante das circunstâncias apresentadas nos autos, tal apontamento, ainda que de menor gravidade, não pode ser afastado. Isso porque a garantia é medida adicional de cautela e serve para assegurar o fiel cumprimento das obrigações assumidas.

Por fim, quanto ao 2° e 6° termos aditivos, além das precárias justificativas, também se encontram maculados devido à aplicação do princípio da acessoriedade, eis que deles decorreram atos de natureza econômico-financeira.

2.7 Ante o exposto, julgo irregulares a licitação, o contrato e os termos aditivos em exame, bem como ilegais os atos determinativos das despesas decorrentes.

Em consequência, determino o acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar estadual nº 709/93, devendo a Administração, no prazo de 60 (sessenta) dias dar ciência a este Tribunal das medidas adotadas em face do julgamento desfavorável, notadamente quanto a instauração de procedimento para apuração de responsabilidade e de eventual dano ao erário.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

a) aguardar o prazo recursal e, se não interposto recurso, certificar o trânsito em julgado;

b) oficiar à Câmara e à Prefeitura para as providências pertinentes, nos termos dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar estadual nº 709/93;

c) após, ao arquivo.

GCSEB, 20 de março de 2025.